II OSK 1394/16

Dnia 28 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 160/16 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 160/16 odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że SKO w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania na rzecz [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. ,,Budowa zakładu przetwórstwa odpadów w [...]" na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Szlichtyngowa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Szlichtyngowa reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. SKO, odpowiadając na skargę, wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu za odrzuceniem skargi przemawia ten argument, że skarga wniesiona została przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w I instancji, a organ taki nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"). Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być organ administracji publicznej, który wydał w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie w I instancji, które następnie w toku instancyjnej kontroli zostało uchylone. Zdaniem tegoż sądu jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Skargą kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników Burmistrz Miasta i Gminy Szlichtyngowa zaskarżył w całości ww. postanowienie i zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu w niniejszej sprawie nie można przypisać legitymacji skargowej, a to poprzez brak interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, w sytuacji gdy wypracowany przez doktrynę pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania – doznaje modyfikacji w zależności od okoliczności konkretnych spraw, czego WSA w Gorzowie Wlkp. w żaden sposób nie uwzględnił, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe postawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 Ppsa, wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Ppsa, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że WSA w Gorzowie Wlkp. nie wziął pod uwagę możliwości wystąpienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Szlichtyngowa wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. ,,Budowa zakładu przetwórstwa odpadów w [...]" na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Szlichtyngowa. Następnie, Burmistrz Miasta i Gminy Szlichtyngowa wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2015 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od wydanej przez niego decyzji. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) do wydania decyzji w tym przedmiocie upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany powszechnie w orzecznictwie pogląd, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w I instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, postanowienia NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11, z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11, a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115). Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 Ppsa.