II SA/Łd 58/16

Dnia 18 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]u nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie ustalenia prawa M. M. do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie świadczeniowym od dnia 1 października 2014r. do dnia 30 września 2015r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 1 września 2015r. Kierownik GOPS w P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], znak: [...], bowiem na skutek błędu pracownika organu M. M. uzyskała prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2014/2015, pomimo niespełnienia kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na skutek przeprowadzonego postępowania Kolegium, decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Kierownika GOPS w P. z dnia [...]., znak: [...]. M. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. Sprzeciwiła się stwierdzeniu nieważności decyzji i podkreśliła, że decyzja została już wykonana i wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem pobrane z funduszu alimentacyjnego pieniądze zostały w całości wydane na utrzymanie dzieci, tj. zakup przyborów szkolnych, żywności i odzieży. Zaznaczyła także, że na podstawie ww. decyzji nie zostały jej wypłacone świadczenia za sierpień i wrzesień 2015r., pomimo tego, że organ nie wstrzymał wypłaty świadczenia. Wskazany przez Kolegium art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła, że jest osobą bezrobotną. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] przyznał jej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2015r. do 30 września 2016r. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że argumentacja M. M. nie może zostać uwzględniona. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że decyzja Kierownika GOPS w P. z dnia [...] znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Omyłkowe wskazanie przez Kolegium w zaskarżonej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Treść uzasadnienia jednoznacznie bowiem wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Kierownika GOPS w P. z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie Kolegium wyjaśniło, że sposób ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego został określony w sposób jasny i wyczerpujący w ustawie z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 859) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Uzyskanie prawa do świadczenia jest determinowane spełnieniem przez osobę ubiegającą się kryterium dochodowego, określonego w art. 9 ust. 2 ustawy. Zgodnie z treścią ww. przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Kwota ta stanowi bezwzględną granicę dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.), do których odsyła art. 2 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy. Kolegium wyjaśniło również, co wg ustawy o świadczeniach rodzinnych uznawane jest za dochód. Dalej Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie świadczeniowym 2014/2015 jednoznacznie wynika, że przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącej w 2013r., stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń wyniósł 1.086,07, zł. Organ błędnie przyjął do wyliczeń dochód wnioskodawczyni uzyskany w 2013r. w kwocie 3910,16 zł, zamiast 39098,46 zł wynikający z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...], nr [...]. Opierając się na błędnym ustaleniu dochodu organ stwierdził, że M. M. spełnia kryterium dochodowe i przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] znak: [...]. Zaistniałe okoliczności bezspornie świadczą o wydaniu ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 2 ustawy wskazującym, że kryterium dochodowe stanowi kwotę 725,00 zł. Skoro przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącej w 2013r. wyniósł 1.086,07 zł, to bezspornie przekraczał on ustaloną przez ustawodawcę kwotę i M. M. nie miała prawa otrzymać świadczenia. Treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu prawa, który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Kolegium nie można było uznać, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji odnosi się do jej skutków materialnoprawnych. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Argumentacja skarżącej co do wystąpienia nieodwracalnych skutków z uwagi na przeznaczenie środków pieniężnych na utrzymanie dzieci, tj. zakup przyborów szkolnych, żywności i odzieży, jest zatem chybiona. Fakt, że M. M. nie otrzymała świadczenia za sierpień i wrzesień 2015r. pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Ww. kwestia może mieć znaczenie ewentualnie w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. M. powołując się na argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji SKO w S. z dnia [...]. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO w S. do wydania w określonym terminie decyzji stwierdzającej, że decyzja Wójta Gminy P. z dn. [...], znak: [...]., w przedmiocie ustalenia prawa M. M. do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie świadczeniowym od dnia 1 października 2014r. do dnia 30 września 2015r. została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje odpowiedź na pytanie czy wadliwe wyliczenie dochodu skarżącej, od wysokości którego uzależniane było przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, decyzją Wójta Gminy P., uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym, po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., konkluzję powyższą opiera na wyraźnej i oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, określającego kryterium dochodowe a wysokością dochodu na członka rodziny skarżącej, który to dochód ustalony został przez organ pomocowy wadliwie, choć złożone przez skarżącą dokumenty pozwalały na jego prawidłowe wyliczenie. Wskazać zatem należy, że celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracji. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny – czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Należy przy tym odróżnić wady kwalifikowane, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postepowania tzw. zwykłego. Chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", to w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni czy stosowaniu prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego opisanego w tejże normie, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 510/13, z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2010/13, z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt II GSK 444/13, z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2386/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kryterium dochodowe, uprawniające do ubiegania się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest rzeczywiście w sposób jasny i precyzyjny określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wynosi 725 zł. na osobę w rodzinie. Prawidłowe wyliczenie dochodu skarżącej istotnie prowadzi do wniosku, iż kryterium to zostało przekroczone. Problem wszakże w tym, że wyliczenie takie, choć wadliwe, dokonane zostało przez Wójta Gminy P.. Jego wynik doprowadził zaś do konkluzji, że dochód skarżącej mieści się w ramach kryterium dochodowego, upoważniając do przyznania świadczenia. Nie chodzi zatem, jak chce organ nadrzędny, o "prostą sprzeczność pomiędzy oczywistą i wyraźną treścią przepisu a ustalonym dochodem, który przekracza kryterium" lecz o wadliwe ustalenie elementu stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe skalkulowanie dochodu skarżącej. Rodzi się zatem pytanie czy błędy w ustaleniach faktycznych i ewentualnie jakie, pozwalają na wnioskowanie o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W tym kontekście wskazać należy, że naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. (por. B.Adamiak i J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str.631). W ocenie Sądu oznacza to, że nie jest możliwe konwalidowanie w tym trybie wad przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. O ile bowiem rażące naruszenie przepisów postępowania (w tym również postepowania wyjaśniającego) może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności, o tyle wady tego postępowania, polegające na nieprawidłowym jedynie ustaleniu stanu faktycznego, podstawy takiej stanowić nie mogą. Analizując zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w świetle poczynionych wyżej uwag, nie można podzielić stanowiska Kolegium, zaprezentowanego w motywach podjętych rozstrzygnięć. Decyzja, objęta postępowaniem nieważnościowym wylicza bowiem dochód skarżącej, mieszczący się ramach kryterium dochodowego. Postępowanie wyjaśniające, co do spełnienia przesłanki, określonej w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zostało zatem przez organ I instancji przeprowadzone. Okoliczność, że przeprowadzono je wadliwie, ze względu na błędne wyliczenie dochodu skarżącej, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie można bowiem stanowczo twierdzić, że decyzja Wójta Gminy P., z uwagi na błąd rachunkowy organu, jest niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skoro bowiem osobom uprawnionym do alimentów świadczenie alimentacyjne przysługiwało, fakt jego wypłaty z funduszu alimentacyjnego z uwagi na zaniechania podmiotu obowiązanego do alimentacji, nie rodzi skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wydaje się to tym bardziej niewątpliwe, że w stosunku do dłużnika alimentacyjnego, organ wypłacający świadczenie zachowuje roszczenie regresowe (art. 27 ust. 1 ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanych w toku postępowania nieważnościowego. W świetle przytoczonych wyżej motywów rozstrzygnięcia, odnoszenie do zarzutów skargi, związanych z wywołaniem przez decyzję Wójta Gminy P. nieodwracalnych skutków prawnych, uznać należy za bezprzedmiotowe. Prowadząc ponownie postępowanie, organ obowiązany będzie uwzględnić sformułowane powyżej poglądy prawne i wydać rozstrzygnięcie, odpowiadające przepisom prawa. B.A.