II SA/Wa 1564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2015 r. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 6 a ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze. zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej jako skarżąca) od decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o przyznaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 16 grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżąca jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w służbie stałej od 25 listopada 2003 r. Zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], do którego posiadała tytuł prawny. Mąż skarżącej R. G. od 31 stycznia 2007 r. zamieszkuje w należącym do obojga małżonków domu, położonym w miejscowości [...] przy ul. [...]. [...] - w stosunku do miejsca pełnienia służby przez skarżącą - to miejscowość niepobliska. Syn skarżącej, R. G. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], którego głównym najemcą jest B. P., matka skarżącej. 23 maja 2012 r. skarżąca sprzedała zajmowany dotychczas lokal przy ul. [...]w [...]. Oświadczeniem mieszkaniowym z 16 grudnia 2013 r. wystąpiła o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2013 r.. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr [...] wydaną [...] stycznia 2014 r. odmówił przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, a Komendant Główny Policji decyzją Nr [... ] z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 796/14 uchylił decyzję organu I i II instancji. W ocenie Sądu, funkcjonariuszowi Policji, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiadał własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu, w sytuacji gdy zbył ten lokal. Uwzględniając powyższe stanowisko Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego według obowiązujących stawek od 16 grudnia 2013 roku. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia od 1 stycznia 2013 r. Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do treści art. 92 ustawy o Policji oraz § 3 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) organ przyjął, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia policjanta pod kątem przesłanek jego uzyskania. Brak wniosku strony o przyznanie niniejszego świadczenia, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy (okoliczności) z powodu których policjant nie składa stosownego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia, mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Samo prawo do świadczenia nie rodzi po stronie organu Policji zobowiązania do wypłaty świadczenia. Organy bowiem ustalają istnienie takiego uprawnienia na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza oraz w oparciu o dane w nim zawarte, wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną stosownie do regulacji art. 97 ust.5 ustawy o Policji. Dopiero na podstawie tej decyzji, która ma charakter konstytutywny, powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Organ podkreślił, że cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia lub uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku. Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy wówczas, gdyby przepisy prawa materialnego wyraźnie go przewidywały. Takiej sytuacji przepisy w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jednak nie przewidują, Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że bezspornym jest, iż oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości skarżąca złożyła 16 grudnia 2013 r. i od tej daty Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyznał skarżącej przedmiotowe świadczenie według stawek obowiązujących dla policjanta posiadającego rodzinę. Organ wskazał, że prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, ale do jego powstania niezbędna jest decyzja mocą której, po przeprowadzeniu postępowania celem ustalenia, czy policjant spełnia ustawowe przesłanki, przyznaje się to świadczenie. W ocenia Komendanta Głównego Policji z chwilą nabycia przez policjantkę uprawnień do dodatkowej normy mieszkalnej roszczenie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie stało się wymagalne. Wymagalność to stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego roszczenia mogą uzyskać przymiot wymagalności w dniu oznaczonym przez ustawę lub przez czynność prawną, lub w dniu wynikającym z właściwości zobowiązania. W świetle przepisów prawa administracyjnego o wymagalności do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wówczas, gdy w danej sprawie została wydana prawomocna decyzja administracyjna. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej daty, od której przyznano jej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującej się prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez nią oświadczenia mieszkaniowego, tj. od 16 grudnia 2013 r. i wniosła o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawia okoliczności faktyczne sprawy i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż ustawa nie stanowi by prawo do świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując prezentowana dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas- uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r, nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww.ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie obecnie poza sporem pozostaje, że skarżąca ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty skarżącej należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżąca prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego nabyła z [...] lutego 2011 r., tj. z dniem mianowania w służbie. Sąd stanowiska organu przedstawionego w skarżonej decyzji nie podzielił. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą. Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07 i z 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak zauważyć należy, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z 10 listopada 2014 r., I OSK 1294 (dostępny CBOSA), który dodatkowo podkreślił, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął NSA, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Reasumując, zdaniem Sądu przyjąć należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany przedstawioną powyżej wykładnią mających zastosowanie w niej przepisów prawa. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.