II SA/Lu 832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży w trybie przetargowym gruntu oddala skargę. W. L. wniósł w dniu 9 października 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 24 kwietnia 2003r. w sprawie sprzedaży w trybie przetargowym gruntu położonego w L. przy ul. [...] oznaczoną nr [...] w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu "w trybie przetargowym" oraz § 1 uchwały w brzmieniu "w trybie nieograniczonego przetargu ofertowego." Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" o samorządzie gminnym, który nie uprawniał Rady Gminy do rozstrzygania w uchwale wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości, trybu w jakim to zbycie ma nastąpić, a zatem zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowych kompetencji tego organu. Rada gminy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wykonawczego, który co do zasady jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy może wyłącznie zwolnić właściwy organ wykonawczy w drodze uchwały z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Kwestia trybu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości została bowiem faktycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta Miasta L., gdyż to on przygotował projekt zaskarżonej uchwały i wydał zarządzenie z dnia 30 marca 2004r. wskazując, że przetarg zostanie przeprowadzony w formie pisemnego przetargu nieograniczonego. Zaskarżona uchwała nie jest ponadto "sprzeczna z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, można ewentualnie mówić o nieistotnym naruszeniu prawa, skoro faktycznie decyzja o trybie przetargowym została podjęta przez Prezydenta. Nieistotne naruszenie prawa nie może stanowić natomiast jedynej podstawy wniesienia skargi do sądu na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru, o ile nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia gminy, może zaskarżyć tę uchwałę/zarządzenie do sądu administracyjnego, jeśli uzna, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust.4 u.s.g.). "Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g." (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II SA/Gl 693/10). Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa (...). W świetle powołanego art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi, lecz tylko naruszenie istotne (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015r., sygn. akt I SA/Ol 384/15). W sprawie niniejszej nie ma przesłanek do uwzględnienia skargi W. L., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Rady Miasta L. z dnia 24 kwietnia 2003r. jest sprzeczna z prawem w rozumieniu powołanego przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. nie jest sprzeczna z prawem w powyższym rozumieniu. Została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., poz.543), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. - do wyłącznej kompetencji rady gminy (rady miasta) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, Z kolei w świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji, a co do zasady sprzedawane są lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). W trybie bezprzetargowym mogą być sprzedawane bądź objęte innymi czynnościami tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. Rada Miejska w L. zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie nieograniczonego przetargu ofertowego nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 344 m położonej w L. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta L.. W świetle powołanych przepisów – wydanie tej uchwały mieściło się w kompetencjach Rady Miejskiej. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. wynika, że w sytuacji, gdy rada gminy nie ustali (w drodze uchwały) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), do obowiązków którego należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie zostały ustalone odrębną uchwałą zasady ogólne dotyczące zbywania nieruchomości przez Gminę L., a więc Prezydent Miasta miał prawo domagać się od Rady Miejskiej wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w sposób przez niego określony w przedstawionym Radzie Miejskiej projekcie, a ponadto – jak wynika z wyjaśnień złożonych podczas rozprawy sądowej – nieruchomość została ta już sprzedana. Rada Miejska w L. wyrażając zgodę na zaproponowaną przez Prezydenta [...] sprzedaż z formie przetargowej nie naruszyła obowiązujących przepisów, skoro zasadą jest, że nieruchomości zbywane są w formie przetargu. Wbrew zarzutom skargi, podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej (co do sposobu, a nawet osoby) sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności decyduje organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia. Takie naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby ewentualnie miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta) (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007r., sygn. akt II SA/Wr 35/07) albo gdyby wcześniej ustaliła zasady ogólne dotyczące zbywania, nabywania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., a żadna z takich sytuacji nie miała w niniejszej sprawie. Ubocznie należy stwierdzić, odnosząc się do zarzutów skargi, że przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną, niezależną od art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., do wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości w formie bezprzetargowej. Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. nie narusza prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.