II OZ 1186/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń B. P. i P. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 918/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. i Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 19 marca 2015 r. nr V/20/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 918/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił dopuszczenia m.in. B. P. i P. Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest postępowaniem odrębnym, uregulowanym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skoro procedura uchwalenia (zmiany) studium nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), to nie ma podstaw do stosowania tego przepisu w sprawach ze skarg na uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym na uchwały w sprawie studium. W związku z tym Sąd odmówił wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestników. Jednocześnie zaznaczył, że wnioskodawcy nie są pozbawieni możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem skarg. Po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) mogą oni bowiem samodzielnie wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie studium (zmiany studium). Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli B. P. i P. Z. B. P. zarzucił Sądowi naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub uznanie, że osobom w nim wymienionym przysługuje prawo do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. Podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia studium toczy się w ramach postępowania administracyjnego, nawet jeśli przepisy szczegółowe tego postępowania zostały wprowadzone innymi ustawami. Wskazał, że w sprawie występuje organ posiadający władztwo administracyjnej i wydaje określone rozstrzygnięcie w ramach posiadanych kompetencji władczych, a także po drugiej stronie występują obywatele oraz inne podmioty prawa prywatnego, którzy mają obowiązek stosować się do rozstrzygnięcia organu (przy zachowaniu swoich praw - np. w zakresie uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym). P. Z. zarzucił Sądowi naruszenie art. 33 § 1 i 2, art. 33 § 2 w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 45 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej P. Z. i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg. norm przepisanych. P. Z. podniósł, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu ze względu na swój interes prawny. Podał, że w trakcie procedury planistycznej złożył uwagę do projektu zmiany studium w zakresie obejmujący działkę sąsiednią do jego działki, która to uwaga została negatywnie rozpatrzona przez Burmistrza oraz Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym. W związku z faktem, że brał udział w postępowaniu, zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., nie zaś § 2 tego przepisu. W ocenie P. Z. dokonana przez Sąd wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. jest sprzeczna z wykładnią celowościową tego przepisu. Wskazał, że podobnie jak w przypadku organizacji społecznej osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego. Jego zdaniem dokonana przez Sąd wykładnia art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. uniemożliwia mu skorzystanie z jego uprawnień procesowych i w konsekwencji możliwość obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. i Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 19 marca 2015 r. nr V/20/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników B. P. i P. Z. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak stanowi przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie w sprawie uchwaleniu lub zmiany studium jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 z późn. zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika innych podmiotów, w tym B. P. i P. Z., w postępowaniu ze skargi uchwałę w przedmiocie uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OZ 349/15; z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 217/12; z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 216/12; z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 623/10; z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1310/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle regulacji art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skargi zostały wniesione na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 19 marca 2015 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm..). Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. i Wojewody Lubelskiego, przy czym ww. spółka wniosła skargę na podstawie przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś Wojewoda w oparciu o art. 93 ust. 1 tej ustawy. Jednak również i te przepisy nie dają podstawy do odmiennej oceny możliwości dopuszczenia innych podmiotów w charakterze uczestników przedmiotowego postępowania. Przepis art. 93 ust. 1 daje wojewodzie uprawnienie, w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego. Wykonanie tego uprawnienia nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, co więcej nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wpływa na legitymację wyłącznie skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący. Odnosząc się do argumentacji zażalenia P. Z. stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on uczestnikiem niniejszego postępowania na prawach strony w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis odnosi się bowiem do osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, zaś - jak już wyżej wyjaśniono - procedura planistyczna w sprawie zmiany studium takim postępowaniem administracyjnym nie jest. Podnoszony przez P. Z. udział w tej procedurze poprzez wniesienie uwagi do zmiany studium nie wyczerpuje przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego, czy posiadają on interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawców może natomiast stanowić podstawę złożenia przez nich odrębnych skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie). Przyjęcie powyższego modelu postępowania sądowego z całą pewnością nie stanowi pozbawienia czy też ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażaleń interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.