II OSK 2583/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. i B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 159/16 w sprawie ze skargi M. Ś. i B. Ś. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] znak:[..] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 159/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Ś. i B. Ś. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. i B. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. z dnia [..] marca 2015 r. o rozbiórce: ogrodzenia stałego (o konstrukcji stalowo - drewnianej) długości 5 m, o zmiennej wysokości całkowitej 2,2+2,4 m (wraz z podmurówką), zlokalizowanego w granicy pomiędzy dz. nr [..], a dz. nr [..] w L., gm, M. oraz bramy przesuwnej (o konstrukcji stalowo-drewnianej) długości 4 m i wysokości 1,9 m, której ,,prowadnica" opiera się na ogrodzeniu stałym w granicy pomiędzy dz. nr [..], a dz, nr [..] w L., gm. M., zlokalizowanych od strony gminnej drogi publicznej nr [..] (dz. [..] ul. Z.), wybudowanego bez zgody zarządcy drogi oraz pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany, utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak ustalono w toku postępowania w dniu 9 października 2013 r. B. i M. Ś. zgłosili budowę ogrodzenia działek nr [..] i [..] w L. od strony drogi nr [..]. Starosta K. decyzją z dnia [..] października 2013 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy ogrodzenia działek nr [..], [..] od strony drogi lokalnej i gminnej nr [..] w L. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. Wojewoda M. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 829/14 skargę na decyzję Wojewody K. oddalił. Tym samym przedmiotowa inwestycja wykonana została pomimo wniesienia sprzeciwu przez uprawniony organ administracji. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest jedynie 4 m od osi drogi, w granicy działki drogowej nr [..]. Teren działki [..] i [..] w L. znajduje się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w terenie oznaczonym KDL2. Lokalizacja ogrodzenia działki nr [..] niezgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w szczególności § 28 ust. 10 wskazującym teren w jakim dopuszczone jest wznoszenie ogrodzeń oraz § 52 ust. 4 pkt 6 określającym minimalne szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg i ulic: ulice drogi KDL2 12 m. Szerokość działki drogowej nr [..] w L. wynosi 8 m., zaś odległość granicy działki nr [..] od osi jezdni wynosi 4 m. Dlatego też ogrodzenie powinno zostać odsunięte od granicy o około 2 m, w ten sposób zachowana zostałaby odległość od osi jezdni 6 m. Z uwagi na sprzeczność wykonanego ogrodzenia z zapisami miejscowego planu organ I instancji słusznie odstąpił od procedury legalizacyjnej. Przedmiotowe ogrodzenie działki nr [..], wykonane odrębnie od budynku mieszkalnego, jest obiektem budowlanym, na którego budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Stanowisko takie zbieżne jest z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.). Zgodnie z przywołanymi przepisami prawa, budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, parków, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r. z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Przytoczone zaś w uzasadnieniu przepisy ustawy - Prawo budowlane przytoczone zostały w wersji obowiązującej przed dniem 28 czerwca 2015 r. Sąd stwierdził, że konstrukcja art. 3 pkt 9 Pr. bud. jest taka, że właściwa jego wykładnia prowadzi do konkluzji, iż urządzeniami budowlanymi są: urządzenia techniczne oraz jako odrębna kategoria: przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które urządzeniami technicznymi nie są. Urządzenie budowlane jest pojęciem szerszym i obejmuje urządzenia techniczne (przykładowo w tym przepisie wymienione) oraz inną już kategorię urządzeń budowlanych jak m.in. ogrodzenia. Ponieważ art. 3 pkt 1a Pr. bud. przez obiekt budowlany rozumie budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, do których w ocenie Sądu ogrodzenie się nie zalicza, to kwestia czy ogrodzenie otacza działkę zabudowaną, czy też niezabudowaną, nie decyduje o jego zakwalifikowaniu jako obiektu budowlanego. Taki pogląd byłby trafny w przypadku budowli, ponieważ art. 3 pkt 1b Pr. bud., stanowił ogólnie o urządzeniach, nie konkretyzując ich tak jak art. 3 pkt 1a Pr. bud. Z w/w definicji wypływa ponadto wniosek, że istotą urządzenia technicznego jest zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast istnienie ogrodzenia, czy innych urządzeń budowlanych, ani formalnie, ani funkcjonalnie nie jest konieczne do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też każde urządzenie techniczne jest urządzeniem budowlanym. Natomiast ogrodzenie, które również jest urządzeniem budowlanym, nie jest urządzeniem technicznym. O tym, czy ogrodzenie, które jest urządzeniem budowlanym, jest także obiektem budowlanym, decydują inne okoliczności niż stan zabudowy ogradzanej działki. Zdaniem Sądu, z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 b jak i art. 3 pkt 6 Pr. bud., posługujący się pojęciem "budowy", wynika, że z woli ustawodawcy o tym, czy dany obiekt jest obiektem budowlanym decyduje kryterium formalne. Obiektami budowlanymi są zatem te obiekty, które w sensie formalnym wymagają budowy, czyli takie dla których zrealizowania konieczne jest zgłoszenie lub uzyskanie pozwolenia na budowę. Takimi będą np. ogrodzenia pomiędzy prywatnymi działkami, nie będącymi miejscami publicznymi, o wysokości do 2,2 metra, które należy zakwalifikować wyłącznie jako urządzenia budowlane, a które nie są obiektami budowlanymi i w związku z tym pozostają poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Ogrodzenie nie jest urządzeniem technicznym, zawsze będzie urządzeniem budowlanym, a w pewnych okolicznościach także obiektem budowlanym. Powyższe poglądy dotyczą zwykłych ogrodzeń, a nie obiektów, które niejako przy okazji pełnią funkcję ogrodzenia, a z innych przyczyn, takich jak główne przeznaczenie, parametry, materiały, czy technika wykonania, winny być kwalifikowane jako obiekty budowlane. W przedmiotowej sprawie, ogrodzenie którego dotyczy decyzja, zostało zrealizowane od strony drogi publicznej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 Pr.bud., jego realizacja wymagała budowy, a zatem w myśl powyżej przedstawionych poglądów ogrodzenie to jest obiektem budowlanym. Z ustaleń organu, które zasługują na aprobatę jednoznacznie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie wymagało zgłoszenia i powstało mimo wniesienia przez organ sprzeciwu, a jego usytuowanie jest niezgodne z § 28 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Z uwagi na powyższe zachodziły podstawy do orzeczenia jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Pr.bud., bez konieczności przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. i B. Ś., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wzniesione przez skarżących ogrodzenie jest obiektem budowlanym, - naruszenie art. 49b ust. 2 Pr. bud. przez uznanie, że niedopuszczalnym w niniejszej sprawie było wdrożenie postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższy, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie art. 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sytuacja takowa zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia w części jakiej dokonano w nim wykładni art. 3 pkt 9 Pr. bud. jako wyodrębniającego spośród urządzeń budowlanych urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz urządzenia budowlane nie będące urządzeniami technicznymi, takie jak przejazdy ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki oraz niepełnego uzasadnienia w zakresie w jakim pomija w swoich rozważaniach skutki prawne prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 829/14, odpowiada prawu. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 3 pkt 9 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię wskazać należy, iż przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia urządzenia budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez urządzenie budowlane rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Definicja ta formułuje w pierwszej części opisowo treść definiowanego pojęcia, następnie w drugiej kolejności przykładowe rodzaje tego typu urządzeń. Cechą wyróżniającą urządzenia budowlane pozostaje zatem ich związanie z obiektem budowlanym w sposób funkcjonalny, umożliwiający użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które z kolei przesądza o rodzaju urządzeń technicznych niezbędnych do jego eksploatacji, których przykładowe jedynie wyliczenie zawiera dalsza część analizowanego przepisu. Z użycia w art. 3 pkt 9 Pr. bud. frazy "a także" nie można przy tym wywodzić tak daleko idących wniosków, jak uczynił to Sąd I instancji. Fraza ta w języku polskim swoim znaczeniem odpowiada spójnikowi "i", względnie "oraz" i tak też należy wykładać jej zastosowanie w analizowanym przepisie. Powyższa okoliczność nie ma jednakże istotnego znaczenia dla kontrolowanej sprawy i oceny trafności zgłoszonego zarzutu kasacyjnego. Odnosząc się bowiem do tegoż zarzutu przypomnieć należy okoliczność pominiętą, tak przez skarżącego kasacyjnie, jak i Sąd I instancji jaką jest oddalenie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 829/14 skargi na decyzję Wojewody M. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. o wniesieniu sprzeciwu od dokonanego przez skarżących zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek nr [..] i [..] w L. od strony drogi nr [..], a więc inwestycji tożsamej z będącą przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11). Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się także jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania Sądu prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. Istotne jest bowiem co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, co oznacza, że kluczowe znaczenie może mieć wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak również ocena tego stanu (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. I GSK 446/13). Wskazać wreszcie należy, iż ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym przez strony uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem art. 170 P.p.s.a. nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 829/14 oddalającym skargę na decyzję w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przesądził, iż roboty polegające na wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia wraz z bramą wjazdową stanowią budowę obiektu budowlanego, do której stosuje się przepisy art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115). Uzasadniając powyższe stanowisko WSA w Krakowie wskazał, że podziela pogląd zgodnie z którym "ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 P.b., ale jest też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., wchodzącą w zakres szerokiego pojęcia obiektu budowlanego". Co szczególnie istotne to właśnie zakwalifikowanie przez WSA w Krakowie przedmiotowego ogrodzenia jako obiektu budowlanego przesądziło o oddaleniu skargi, albowiem Sąd ten wyjaśnił, iż cyt. "Wojewoda prawidłowo wskazał na treść art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż 6 m może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W świetle przywołanego wyżej przepisu usytuowanie ogrodzenia w odległości 1 metr od drogi, bez zgody zarządcy drogi jest niemożliwe. Zgody takiej skarżący nie przedstawili na żadnym etapie postępowania administracyjnego, tym samym nie wypełnili warunku określonego w art. 30 ust. 2 tj. obowiązku dołączenia do zgłoszenia pozwolenia wymaganego odrębnymi przepisami." Powyższe w kontekście art. 170 P.p.s.a. samodzielnie przesądza o niezasadności pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazującego, że w następstwie błędnej wykładni art. 3 ust. 9 Pr. bud. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wzniesione przez skarżących ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zarzut ten jest niezasadny także z tego powodu, że zakłada, iż pojęcia obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego mają charakter rozłączny, a zbiory desygnatów tych pojęć nie posiadają części wspólnej. Inaczej rzecz ujmując skarżący kasacyjnie zakłada, że zakwalifikowanie danego obiektu jako urządzenia budowlanego, automatycznie wyklucza możliwość uznania go za obiekt budowlany, przy czym nie wskazuje jakiegokolwiek przepisu, bądź przepisów, z których twierdzenia te wyprowadza. Ze stanowiskiem tym nie sposób się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić, albowiem nie znajduje ono uzasadnienia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wedle zaś art. 3 pkt 1 obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a) oraz budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Definicję budowli zawiera art. 3 pkt 3 Pr. bud. zgodnie, z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak przykładowo wskazane w dalszej części tegoż przepisu. Znamiennym jest przy tym, że wśród obiektów przykładowo wskazanych jako budowle wymienione są także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to przyjąć należy, że urządzenie budowlane użytkowo związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a jednocześnie może stanowić samodzielną budowlę (a więc obiekt budowlany), skoro budowlą zgodnie z definicją legalną może być nawet część budowlana urządzenia technicznego, w szczególności gdy na dane urządzenie techniczne składają się wyłącznie części budowlane. Zauważyć przy tym można, że sformułowania "urządzenie budowlane" użyto w dalszym tekście ustawy tylko w jednym przepisie art. 39a, w którym mowa jest m.in. o budowie urządzenia budowlanego i to po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Twierdzenia, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego, nie da się pogodzić z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., które, posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. art. 28 i 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po dokonaniu zgłoszenia. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 wymieniającym przypadki, w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia, mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższe również wskazuje na to, że ogrodzenie takie jest równocześnie urządzeniem budowlanym jak i obiektem budowlanym. Podsumowując powyższe rozważania pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za usprawiedliwiony, mimo częściowo błędnego i niepełnego uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji. Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż został on skonstruowany w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną kontrolę prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W zarzucie tym autor kasacji ograniczył się bowiem do wskazania jako naruszonego przepisu art. 49b ust. 2 Pr. bud. wskazując, ze naruszenie to polegać miało na uznaniu, iż niedopuszczalnym było wdrożenie w kontrolowanej sprawie postępowania legalizacyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowił w dacie orzekania tak przez organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (to jest budowa przeprowadzona bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów wskazanych w pkt 1 do 3. Do samodzielnego naruszenia tegoż przepisu prawa materialnego mogłoby zatem dojść w sytuacji gdyby organ odmówił wdrożenia wskazanego w nim postępowania legalizacyjnego mimo stwierdzenia, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, względnie w przypadku braku wstępnego zbadania przez organ nadzoru czy nie zachodzą wskazane wyżej okoliczności uzasadniające podjęcie próby legalizacji zrealizowanego w warunkach samowoli obiektu. W kontrolowanej sprawie sytuacja takowa nie miała jednakże miejsca, albowiem Sąd I instancji w ślad za organami administracji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodne z § 28 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonego przez Radę Gminy M. Uchwałą Nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. oraz uchwałą z dnia 3 sierpnia 2006 r. (tj. Dz. U. Woj. Małopol. z 2007 r., Nr 427, poz. 2843) oraz z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych, co w ocenie WSA w Krakowie uzasadniało orzeczenia jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy, bez konieczności przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Wobec braku zakwestionowania w skardze kasacyjnej prawidłowości wykładni bądź zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie był zaś uprawniony do badania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do niezgodności zrealizowanej w warunkach samowoli inwestycji z § 28 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych. W bardzo lakonicznym (odnośnie tegoż zarzutu) uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor próbował wprawdzie powiązać zarzut naruszenia art. 49b ust. 2 Pr. bud. z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże próba ta ograniczyła się do powołania innego przepisu tego aktu planu miejscowego, niż powoływany jako podstawa rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji, to jest poprzez wskazanie, że § 52 ust. 3 pkt 2 i 5 planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż drogi zagospodarowanie terenów pod dogi oznaczonych symbolem KDL2, a w szczególności zagospodarowanie odpowiadające istniejącemu ogrodzeniu. Stanowiska tego autor skargi kasacyjnej w żaden sposób jednakże nie uargumentował, podczas przywołane przepisy stanowią jedynie, że odnośnie terenów KDS, KDG, KDZ, KDL1, KDL2, KDD1, KDD2, KP6, KP8 jako dopuszczalne przeznaczenie ustala się między innymi ciągi, obiekty i urządzenia, nie związane z gospodarką drogową np. związane z infrastrukturą techniczną zgodnie z przepisami szczególnymi (ust. 3 pkt 2) oraz obiekty służące izolacji od uciążliwości komunikacyjnej (ust. 3 pkt 5). W skardze kasacyjnej brak zaś wyjaśnienia dlaczego zdaniem jej autora powyższe przeznaczenie dopuszczalne obejmować ma również ogrodzenia, które w powyższych regulacjach wprost wskazane nie zostały oraz jaki jest stosunek tegoż przepisu do § 28 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. stanowiącego wprost, że lokalizację ogrodzeń oraz reklam dopuszcza się poza terenem ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2, w tym w szczególności dlaczego przepis przywoływany w skardze kasacyjnej ma wyłączać stosowanie przepisu powołanego przez organy i Sąd I instancji. Stąd też także ten zarzut uznać należało za niezasadny i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.