I OSK 1876/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 503/15 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działający z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] decyzją z [...] 2014 r. przyznał B. M. prawo do zasiłku rodzinnego na córkę D. K. na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie na w/w okres oraz w miesiącu wrześniu jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł. W dniu [...] 2015 r., strona poinformowała organ o zmianie swej sytuacji rodzinnej, tj. o fakcie urodzenia w dniu [...] 2015 r. dziecka - M. P. i wspólnego wychowywania syna z jego ojcem. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] 2015 r. podała, że samotnie wychowuje swoje pierwsze dziecko D. K., której ojciec nie żyje. Wobec powyższych okoliczności, Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z upoważnienia Burmistrza Gminy[...], działając na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a, art. 11a, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 § 1, art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...]2015 r. zmienił decyzję własną z [...]2014 r. poprzez uchylenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na wyżej wskazany okres zasiłkowy w kwocie [...] zł miesięcznie, zaś w pozostałym zakresie decyzję pozostawiono bez zmian. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że córkę D. K. wychowuje samotnie, gdyż wspólnie z konkubentem - M. P. wychowuje jedynie syna M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołało się na definicję legalną pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko zawartą w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że osoba stanu wolnego wychowująca dziecko z wcześniejszego związku a zarazem wychowująca co najmniej jedno wspólne dziecko (np. w konkubinacie) z jego rodzicem, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, choćby pochodziło ono z wcześniejszego związku. Za samotnie wychowującą dziecko uznaje się bowiem osobę stanu wolnego, która wychowuje dziecko bez pomocy innej osoby. Dotyczy to także pomocy osoby, z którą pozostaje się w konkubinacie i razem z nią wychowuje wspólne dziecko. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaistniała nowa okoliczność uzasadniająca – na podstawie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zamianę decyzji, na mocy której przyznano stronie prawo do dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka D. K. na okres zasiłkowy 2014/2015. Rozpoznając skargę B. M. na wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Sąd I instancji podkreślił, że osią sporu między stronami jest interpretacja art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęta w tym przepisie legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby kładzie również nacisk na fakt wychowywania przez taką osobę dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko musi ona spełnić łącznie dwa warunki, a mianowicie: po pierwsze, powinna ona posiadać stan wolny, a po drugie, musi ona samotnie tj. bez udziału drugiego rodzica wychowywać dziecko. Sąd podkreślił, że przy wykładni tego przepisu nie można pominąć stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, w którym orzeczono, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie odnosi się wprost do sprawy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, ale nie można go pominąć przy interpretacji pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, a w konsekwencji znajduje on zastosowanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych i do orzekania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - zdaniem Sądu - nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust. 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro zatem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W związku z tym Sad uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, albowiem zawarty w tym przepisie warunek "wychowuje co najmniej jedno dziecka z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Wobec tego fakt, że matka wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem) pozostaje - zdaniem Sądu - bez znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dziecka pochodzącego z jej wcześniejszego związku (małżeństwa) jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko. Pojęcie wychowywanie dziecka musi być bowiem ujmowane w sposób, w jaki nadaje temu pojęciu prawo rodzinne, a konkubent matki dziecka, który nie jest ojcem tego dziecka, nie ma wobec niego obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Oznacza to, że rodzic może być uznany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a w stosunku do dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowująca dziecko w rodzinie. Mając zatem na uwadze przede wszystkim przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak również przepisy art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że oba organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni tego przepisu. Stwierdzając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że to, iż B. M. (matka) wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem) pozostaje bez znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dziecka pochodzącego z jej wcześniejszego związku (małżeństwa) jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, a tym samym stwierdzenie, że warunek "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uznać za nieuzasadniony. Przepis ten zawiera definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, którą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Stwierdzić trzeba, że dla odkodowania znaczenia treści powyższej normy Sąd I instancji słusznie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisu, który nie ma w sprawie bezpośredniego zastosowania, ale ma identyczne brzmienie. Poszukiwanie znaczenia tego przepisu poprzez odniesienie się do wywodów Trybunału jest o tyle trafne, że choć nie dokonuje on wiążącej wykładni ustaw, to swoim autorytetem niewątpliwie buduje podstawy interpretacji przepisów. W wyroku tym zajął się oceną legalności art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w odpowiednim brzmieniu, uznając go za niezgodny ze wskazanymi w sentencji przepisami Konstytucji w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jak i osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Bez względu zatem na doktrynalne skutki wyroku Trybunału należało uwzględnić dokonaną w nim wykładnię art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając zatem treść uzasadnienia powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy podzielić argumentację Sądu I instancji, że dla wykładni definicji osoby samotnie wychowującej dziecko zamieszczonej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, istotny jest sposób wychowywania dziecka uprawnionego do świadczenia, czyli to kto go wychowuje. Użycie zatem sformułowania "z jego rodzicem" oznacza, że chodzi tu o wychowywanie wspólne z rodzicem biologicznym. Zatem spełniona jest przesłanka samotnego wychowywania dziecka zawsze wówczas, gdy jest ono wychowywane tylko przez jednego jego rodzica. W konsekwencji, więzy małżeńskie, czy inne konkubenckie wychowującego rodzica nie mają dla oceny spełnienia tej przesłanki znaczenia. Podzielając w pełni motywy, jakimi się kierował Sąd I instancji przy dokonywaniu wykładni art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że orzecznictwo jest w tej materii utrwalone. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 26/17 (CBOSA), przy dokonywaniu interpretacji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych istotny jest sposób wychowywania dziecka, czyli to kto go wychowuje, na co wskazuje wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Przepis ten bowiem, używając słowa "z jego rodzicem" ma na myśli rodzica biologicznego. Więzy małżeńskie, czy konkubenckie wychowującego rodzica nie mają znaczenia dla oceny spełnienia tej przesłanki, gdyż nie można inaczej traktować osób wychowujących dziecko z inną osobą niż jego rodzic w zależności od tego, czy zawarły one związek małżeński, czy też nie. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2162/12 oraz z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 354/15 (CBOSA). W świetle powyższego nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie dostarczyła podstaw dla przyjęcia, by Sąd I instancji uchylając obie wydane w sprawie decyzje naruszył art. 151 p.p.s.a., który stanowi podstawę do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.