II SA/Ol 297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania Z. K. świadczeń w formie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na dzieci J. i T. K., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie w kwocie 674 zł. Organ podał, ze dochód na osobę w rodzinie w roku 2014 r. wyniósł 1232,70 zł. W odwołaniu od tej decyzji Z. K. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu zasiłków. Wyjaśnił, że przekroczenie spowodowane zostało przyznaniem mu sądownie renty, której odmówiono mu w czerwcu 2013 r. Stwierdził, że nie miał wpływu na taki obrót sprawy, gdyby od razu przyznano mu rentę, to byłby uprawniony do zasiłku rodzinnego. Wskazał na trudną sytuację finansową swojej rodziny i swój stan zdrowia. Wyraził poczucie krzywdy z zaistniałej sytuacji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie – art. 3 pkt 2a, art. 4 ust. 2 i art. 5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że mają one charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Wskazał, że organy orzekające (zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) nie mają możliwości jakichkolwiek odstępstw od zasad w nich zawartych. Tym samym nie mogą dokonywać obliczeń dochodu rodziny w sposób inny aniżeli wskazał ustawodawca. Kolegium uznało, że podnoszona w odwołaniu okoliczność uzyskania prawa do renty wraz z wyrównaniem za okres kiedy odwołujący się dochodził swoich praw na drodze sądowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych również "wyrównanie" świadczenia rentowego stanowi dochód, który rodzina uzyskała w roku 2014. Z. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie roszczenia w całości poprzez zasądzenie wypłaty należnych świadczeń wraz z dodatkami od 1 listopada 2015 r., ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie im sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący nawiązał do treści odwołania. Zarzucił, że Kolegium nie uwzględniło zasady dobrej rodziny z art. 71 Konstytucji RP. Podniósł, że nie sposób się zgodzić, aby konsekwencje nieprzyznania renty w 2013 r., a następnie spłata zaległości w roku następnym, ciążyły nadal na jego rodzinie, która po raz kolejny ponosi karę finansową w postaci pozbawienia środków pieniężnych do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu ( art.145a § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu jest prawidłowość uwzględnienia przez organy orzekające przy obliczeniu dochodu rodziny kwoty renty wypłaconej skarżącemu w 2014 r., ale za rok 2013, na skutek wyrównania, na podstawie wyroku sądowego. Skarżący czuje się pokrzywdzony, gdyż gdy dochodził prawa do renty, brakowało mu środków pieniężnych do życia, a z powodu wypłaty przyznanego świadczenia w 2014 r. z wyrównaniem, odmówiono mu prawa do zasiłków rodzinnych z dodatkami z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zdaniem skarżącego jego rodzina ponownie została pozbawiona środków do życia z powodu nieprzyznania mu renty w 2013r., która mu się należała. Patrząc z takiej perspektywy, zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącego. Jednak okoliczności te nie mogły mieć wpływu na ustalenie dochodu z roku poprzedzającego wnioskowany okres zasiłkowy, tutaj 2014 r., uprawniającego do świadczeń rodzinnych w 2015 r. Mające bowiem zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), która realizuje m.in. konstytucyjnie zagwarantowane prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej do pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), określają kryteria udzielania tej pomocy. Ustawa ta w sposób sztywny określa granice kryterium dochodowego, których przekroczenie bezwzględnie dyskwalifikuje do ubiegania się o świadczenia rodzinne. Ustawodawca w sposób precyzyjny i kategoryczny określił też zasady ustalania dochodu, nie pozostawiając w tym względzie żadnego luzu decyzyjnego organom administracji. W takim stanie prawnym Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, gdyż takie dyrektywy nie wynikają z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i organy orzekające nie mogły się nimi kierować. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z brzmienia tego przepisu wynika, że obliczanie dochodu musi uwzględniać rezultaty postępowania podatkowego prowadzonego na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Takie związanie rezultatem postępowania podatkowego dotyczy też wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku i wysokości należnego podatku. Konsekwencją takiego rozumienia art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest unormowanie art. 23 ust. 4 pkt 1 tej ustawy określające rodzaj i treść dokumentu, na podstawie którego, w postępowaniu o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, następuje ustalenie okoliczności objętych hipotezą art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. Dokumentem tym, zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt u.ś.r., jest zaświadczenie wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego. W wyroku z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1748/14 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe stanowisko judykatury i doktryny, wskazał na związanie organu prowadzącego postępowanie o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych takim zaświadczeniem naczelnika urzędu skarbowego, podkreślając, że zaświadczenie to potwierdza fakty ustalone w postępowaniu podatkowym oraz stan prawny w zakresie obowiązku podatkowego strony (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Brak takiego dokumentu może stanowić istotną wadę postępowania przy ustalaniu prawa do wnioskowanych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiego dokumentu. Jednak nie był on konieczny, gdyż rozstrzygnięcie oparte zostało na oświadczeniu wnioskodawcy o uzyskanym dochodzie, odprowadzonym podatku i składkach na ubezpieczenie zdrowotne, z którego jednoznacznie wynikało znaczne przekroczenie obowiązującego kryterium dochodowego. Poza tym skarżący przedłożył decyzje ZUS o przyznaniu renty za okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 maja 2014 r. i wypłacie za ten okres renty w czerwcu 2014 r., a także o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres. Istotnym więc jest, że skarżący w dalszym ciągu uzyskuje dochód z tego samego źródła. Znamiennym jest też, że wysokość uzyskanego przez skarżącego dochodu z tytułu renty w 2014 r., przyjęta do obliczeń przez organy, nie jest przez niego negowana. Zatem w sprawie nie powinna budzić wątpliwości wysokość dochodu skarżącego uzyskanego w 2014 r. z tytułu renty. Bezsprzecznie w myśl wymienionych przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych renta jest przychodem podlegającym opodatkowaniu, od którego odprowadzane są składki na ubezpieczenie zdrowotne, co zostało uwzględnione przy obliczeniach przez organy. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zasadą jest zatem przyjmowanie do wyliczeń dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (w rozpoznawanej sprawie z 2014 r)., chyba że wystąpią okoliczności zastrzeżone w art. 5 ust. 4-4b. W myśl tych unormowań: w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust.4); w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust.4a); w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust. 4b). Obecna treść art. 5 ust. 4, 4a i 4b została wprowadzona ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205 po. 1212), uchwaloną między innymi w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt P 45/08), w którym stwierdzono, że § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zakwestionowany przepis rozporządzenia stanowił, że nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy czym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie: "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawnych przesłanek nabycia tych świadczeń, a zatem zakwestionowany przepis rozporządzenia nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę co do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1449/06, Lex nr 344897), w którym wskazano że jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu. NSA przesądził o możliwości kwalifikacji prawnej pogorszenia sytuacji materialnej rodziny w oparciu o kryterium utraty dochodu. Przy czym ustawodawca wiążąco określił w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczności stanowiące o utracie dochodu. Mianowicie przy ustalaniu kryterium dochodowego można brać pod uwagę jedynie utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchylona) f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), g) (uchylona) h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z unormowań powyższych wynika, że o utracie dochodu można mówić tylko w sytuacji zaprzestania uzyskiwania dochodu z danego źródła. Uzyskiwanie dochodu z tego samego źródła, ale w niższej wysokości niż w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie może być kwalifikowane, z woli ustawodawcy, jako utrata dochodu. W przypadku skarżącego zastosowanie ma wprost art. 5 ust. 4a u.ś.r., zgodnie z którym należy uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód z tytułu renty podzielić na liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, gdyż dochód ten był uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Przeprowadzona wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym przy ustaleniu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych decydujący jest okres, w którym faktycznie uzyskany został dochód, a nie okres za jaki on przysługiwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 665/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2009r., sygn. akt II SA/Ol 162/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.