II GSK 4272/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 96/15 w sprawie ze skargi małoletniej A. R. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie odmowy finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz małoletniej A. R. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 96/15 w sprawie ze skargi małoletniej A. R. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego: umorzył postępowanie w sprawie (pkt 1); stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej małoletniej A. R. kwotę 3000 zł (pkt 3); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: Dyrektor NFZ) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. - na podstawie art. 107 ust. 5, art. 109, art. 15, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 31b, a także art. 31d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: u.o.ś.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) - odmówił małoletniej A. R. (dalej: skarżąca, strona) prawa do finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego aCGH. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] maja 2015 r. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, organ) odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że przysługuje jej prawo do finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego aCGH. Pismem z dnia [...] września 2015 r. strona zwróciła się do Prezesa NFZ o informację na temat stanu załatwienia jej odwołania. Natomiast w dniu 3 listopada 2015 r. skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezesa NFZ, polegającą na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Dyrektora NFZ. Następnie, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. rozpatrzył zażalenie strony, którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. orzekł, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wskazał, że złożone przez stronę skarżącą odwołanie z dnia [...] maja 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2015 r., zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji przez Prezesa NFZ dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi przez skarżącą do WSA w W.. Skarga bowiem została nadana w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2015 r., a przekazana przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2015 r. Organ w okresie od dnia skierowania powyższego odwołania przez stronę do dnia wydania wskazanej decyzji jedynie w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował pełnomocnika strony skarżącej, że ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania. Natomiast organ nie sformułował żadnego zawiadomienia, z którego wynikałoby, w jakim terminie przewiduje wydanie decyzji. Analiza czynności prowadzonych przez Prezesa NFZ w toku postępowania odwoławczego nie pozwala przyjąć, by organ podejmował działania szybko, czyli bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W świetle natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W ocenie WSA Prezes NFZ zwlekając z wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, uchybił zasadzie szybkości (art. 12 k.p.a.) i to w stopniu rażącym, wszak nieprawidłowe jest, by czynności organu odwoławczego w sprawie o nieskomplikowanym charakterze były podejmowane przez okres prawie 7 miesięcy, licząc od daty wpływu odwołania do dnia wydania decyzji. Sprawa nieskomplikowana powinna być rozstrzygnięta w ciągu miesiąca, a zatem w takim terminie powinno dojść do podjęcia przez organ decyzji. Zdaniem WSA, przebieg procedowania organu wykazuje, że Prezes NFZ zwlekał z wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Dopiero złożona przez stronę skarżącą skarga na bezczynność przyczyniła się do podjęcia ww. decyzji. Czynności, jakie Prezes NFZ winien podjąć, powinny koncentrować się jedynie na rozpatrzeniu wniesionego odwołania, natomiast jeśli sytuacja wymagała przedłużenia terminu na rozpatrzenia środka zaskarżenia, to organ powinien o tym powiadomić pełnomocnika strony i wskazać przewidywany termin zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji. Tymczasem Prezes NFZ skierował do pełnomocnika strony jedynie pismo z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2015 r., a z kolei oczekiwana przez stronę decyzja została podjęta dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju procedowanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Z tych powodów Sąd I instancji uznał, że w sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, która nieprzerwanie istniała w momencie złożenia skargi aż do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym i jej doręczenia stronie skarżącej. WSA przypomniał, że skarga na bezczynność ma doprowadzić do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę skarżącą aktu lub podjęcia określonej czynności, bowiem uwzględnienie takiej skargi skutkuje wydaniem wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia jej wniosku (odwołania). Wskazał jednak, że nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia odwołania, jeżeli po wniesieniu skargi doszło do wydania decyzji na skutek rozpoznania odwołania skarżącej. Skoro zatem w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Prezes NFZ wydał i doręczył stronie skarżącej decyzję, postępowanie sądowe zmierzające w rzeczy samej do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Natomiast uwzględniając, że zwłoka w podjęciu decyzji miała charakter kwalifikowany, naruszenie zarówno norm prawa materialnego, będącego podstawą wydanej decyzji, jak i norm procedury administracyjnej ma charakter rażący. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA rażącego charakteru bezczynności nie usprawiedliwia fakt, iż niedochowanie terminu załatwienia sprawy zostało spowodowane względami organizacyjnymi. Względy te wpłynęły jedynie na wysokość przyznanej od Prezesa NFZ na rzecz strony sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). II Prezes NFZ wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. żądając jego uchylenia w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący oraz przyznającej od Prezesa NFZ małoletniej A. R. kwotę 3000 zł i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o zmianę wyroku w zakresie oceny charakteru bezczynności i wysokości przyznanej od organu kwoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na ocenę charakteru bezczynności i w konsekwencji uznanie, że miała ona charakter rażący i przyznanie od organu stronie skarżącej kwoty 3000 zł; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia przyczyn uzasadniających uznanie, że bezczynność organu miała charakter rażący oraz uzasadniających wysokość przyznanej kwoty. A. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Za niezasadny należało uznać, że sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy stwierdzić, że powołany przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter blankietowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Można powołać w tym miejscu orzecznictwo do art. art. 149 § 1 p.p.s.a., który jak wielokrotnie stwierdzał NSA w orzecznictwie również ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia - zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 128/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 218/15; 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 457/16; 8 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3981/13). Tego kasator nie uczynił i dlatego zarzut ten jest niezasadny. Wprawdzie powoływane powyższej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiło się do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., jednak zdaniem Sądu, zachowuje ono swoją aktualność również w odniesieniu do art. 149 § 1a p.p.s.a., na gruncie którego wydany został zaskarżony wyrok. Ponadto, jeżeli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia ww. przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Zamierzonego skutku mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. odsyła w kwestii wysokości przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do art. 154 § 6 p.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w zakresie wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji, według którego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy Sąd znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia 149 § 2 p.p.s.a., w ramach którego kwestionowana jest zasadność przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2458/15). Już tylko na marginesie dodać należy, że stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (Monitor Polski z 2016 r., poz. 145), tj. w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, takie przeciętne wynagrodzenie wynosiło 3899,78 zł. Przyznana przez Sąd I intencji od organu na rzecz skarżącej suma pieniężna, nieznacznie przekraczała zatem 15% dopuszczalnej kwoty. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14). Analiza uzasadnienia i wskazanych w nim okoliczności faktycznych sprawy pozwala również na uznanie, że wyjaśnienia Sądu I instancji dotyczące wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej są prawidłowe. WSA wskazał bowiem, że powoływane przez Prezesa NFZ względy organizacyjne wpłynęły jedynie na wysokość przyznanej na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, którą Sąd ustalił - biorąc pod uwagę zarówno charakter sprawy (chodzi o dostęp do świadczenia opieki zdrowotnej), wiek skarżącej (osoba małoletnia), jak i kwalifikowaną zwłokę organu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.