I OSK 2030/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 124/16 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 124/16 oddalił skargę Polskiego Związku [...] w K. na decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. – poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 u.g.n. mówi z kolei, że jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawnie wskazanych w tymże przepisie aktów prawnych przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. W tej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie wymienionej w art. 216 u.g.n. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z orzeczeniem administracyjnym wywłaszczającym tą nieruchomość, celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] było zagospodarowanie zakola Wisły, a w tym urządzenie Parku im. K., w ramach którego miały powstać między innymi działki pracownicze oraz nasadzenia krzewów oraz drzew. Jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest ocena, czy tak wywłaszczona nieruchomość jest zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Co istotne, organy administracji trafnie odróżniły sytuację, w której nieruchomość byłaby zagospodarowana na cel wywłaszczenia, a po pewnym czasie ten cel przestałby być realizowany od innej sytuacji, mianowicie takiej, w której mimo wywłaszczenia cel wywłaszczenia w ogóle nie był realizowany. Tylko w tym drugim przypadku dopuszczalnym jest zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...]. Na działce tej znajduje się bowiem zieleń oraz pozostałości altan i grill. Należało więc dokładnie ustalić, czy wyrosła na tej działce zieleń (np. krzewy i trawa) wynikała z podjęcia planowych konkretnych działań ludzkich czy też nie. Sąd podzielił stanowisko Wojewody M., że wykazanie realizacji wskazanego celu wywłaszczenia powinno wiązać się z podejmowaniem konkretnych, zamierzonych czynności związanych z pielęgnacją zieleni, choćby takich jak nasadzenia krzewów i drzew, koszenie trawy, wytyczenie alejek. Dziko rosnąca roślinność na wywłaszczonej nieruchomości nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. O jego realizacji można by mówić jedynie w przypadku gdyby zieleń ta została "urządzona" i była pielęgnowana. W aktach sprawy zgromadzono dość obszerną dokumentację projektową (karty nr 45, nr 51, nr 197 i nr 272-255 akt administracyjnych sprawy) obrazującą przeznaczenie działki nr [...], ale zabrakło właśnie tej oceny, na jaką zwrócił uwagę organ II instancji, a więc tego, czy rzeczywiście działka ta została faktycznie wykorzystania na cel wywłaszczenia, który można w szczegółowy sposób wywieść z tejże dokumentacji projektowej. Organy administracji na żadnej z map projektowych zagospodarowania zakola Wisły nie naniosły granic działki nr [...]. Tym samym jedynie można się domyślać (mimo, że organ II instancji ustalił cel wywłaszczenia), na co konkretnie miała być zagospodarowana działka nr [...]. Kategoryczna ocena Wojewody, że teren działki nr [...] miał być porośnięty trawą, roślinnością wysoką i krzewami, a dokładnie wg legendy map ("Zakole Wisły Plan Szczegółowy (realiz.) zagospodarowania terenu I Etap Zadanie VII" oraz "Zakole Wisły K. Projekt techniczny zagospodarowania ogrodu działki sytuacja zad. VI-VII-VIII"), symbole wykreślone na działce nr [...] odpowiadały oznaczeniu "krzewy ozdobne" – są przedwczesne i powinny być dokładniej ustalone przez organ I instancji. Niewątpliwie trafnie wskazał Wojewoda M., że w tej sprawie należało przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy były podejmowane jakiekolwiek działania związane z urządzaniem zieleni na działce nr [...]. Zasadnym jest także wskazanie przez organ II instancji co do możliwości sięgnięcia po takie dowody jak zeznania świadków na okoliczność wykazania sposobu zagospodarowywania tej działki i czasu tego zagospodarowania. Sama okoliczność wywłaszczenia pewnego obszaru i zagospodarowania tego obszaru na cel wywłaszczenia nie przesądza, że każda nieruchomość wchodząca w skład wywłaszczanego terenu została także zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Nie potwierdza, wbrew stanowisku organu I instancji, realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] pismo Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] z [...] stycznia 1981, w którym ww. urząd wyjaśnił, że teren położony przy ul. K. w "zakolu Wisły" wywłaszczony został zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pod urządzenie Parku im. K., że zgodnie z opracowaną i zatwierdzoną dokumentacją w Parku im. K. zlokalizowane są enklawy ogrodów działkowych jako stały element tego Parku, a same działki zostały rozdysponowane w 1978 r. dla załóg zakładów pracy, które współuczestniczą w realizacji tego zadania. Pismo to nie wskazuje na zagospodarowanie działki nr [...], a ponadto należy mieć na uwadze także ówczesny (w latach 70-tych i 80-tych XX wieku) kontekst oceny przez organy administracji państwowej celu wywłaszczenia i realizacji tego celu. Tym samym zbyt duży stopień ogólności tego pisma nie pozwala na ocenę, że działka nr [...] została zagospodarowana w całości na cel wywłaszczenia. Trafnie organ odwoławczy zarzucił, że ustalenie spełnienia celu wywłaszczenia zasadniczo tylko na jednym dowodzie, tj. oględzinach przeprowadzonych 6 maja 2014 r. na których ustalono położenie w terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – nie spełnia przesłanki udowodnienia tej okoliczności. Sam opis terenu zawarty w tych oględzinach bardziej potwierdza podejmowanie określonych czynności już w XXI wieku, a nie w latach siedemdziesiątych czy osiemdziesiątych XX wieku. Brakuje także odniesienia się co ustaleń dokonanych w czasie oględzin z 22 września 2000 r., podczas których stan zagospodarowania działki nr [...] przedstawiał się jako teren niezagospodarowany i porośnięty trawą. W przypadku wątpliwości co do przebiegu granic działki nr [...] należy tę kwestię ustalić ponad wszelką wątpliwość. Dodatkowo, należałoby w tej sprawie zwrócić się do administracji ogrodów działkowych o dokumenty dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Argumentację Wojewody co do konieczności szczegółowego zbadania zagospodarowania działki nr [...] po wrześniu 1978 r. wzmacniają ustalenia dokonane przez organy administracyjne i sądy administracyjne dla działki nr [...] (bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]). Otóż w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2009 r., SA/Wa 1643/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2010 r., I OSK 1142/09, na okoliczność wykazania sposobu zagospodarowania działki nr [...] wyraźnie zeznania świadków wskazywały, że po dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren był nieuporządkowany, zachwaszczony, porośnięty dziko rosnącą roślinnością (drzewami samosiejkami), trawa nie była koszona. Oczywiście to nie przesądza o sposobie zagospodarowania działki nr [...], ale uwiarygodnia zarzuty Wojewody co do przedwczesnego przyjęcia sposobu zagospodarowania działki nr [...] po dacie wywłaszczenia. Nieruchomość nie podlega zwrotowi w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Art. 136 i art. 137 u.g.n. muszą być stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 235/10). Ewentualne ustalenie przez organ I instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na konkretnej działce (nr [...]) będzie skutkowało odmową zwrotu tej działki. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu. Problem w tym, że w tej sprawie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, w jaki sposób zagospodarowano działkę nr [...] po dacie jej wywłaszczenia. Organ II instancji w tej sprawie nie naruszył art. 137 u.g.n. przez przyjęcie, że orzeczenie organu I instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przedwczesne, podczas gdy oba organy ustaliły, że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie zakola Wisły, a dokładnie urządzenie Parku im. K., w ramach którego miały powstać między innymi nasadzenia krzewów i drzew, elementem którego są enklawy ogrodów działkowych. Okoliczność, że organy ustaliły cel wywłaszczenia danej działki nie oznacza jeszcze, że ten cel został zrealizowany. Stanowisko strony skarżącej, jakoby istnienie ogrodu działkowego na działce nr [...] bezsprzecznie wynikało z zebranego w sprawie materiału dowodowego jest niezasadne. Materiał dowodowy nie pozwala na takie kategoryczne ustalenia. Zdaniem Sądu nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Wojewodę M. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Istotne dla sprawy okoliczności dotyczące realizacji celu wywłaszczenia zostały zbyt pochopnie ustalone przez organ I instancji i to po przeprowadzeniu w niedostatecznym zakresie postępowania dowodowego. Zatem zaszła konieczność ustalenia, w jaki sposób została zagospodarowania działka nr [...] po jej wywłaszczeniu. Oparcie się na samych dowodach w postaci map określający sposób zagospodarowania tej działki po jej wywłaszczeniu wskazuje tylko na zamiar wykorzystania działki, a nie faktyczne jej wykorzystanie. Także pisma organów administracji rządowej z lat 1979-1981, na które powołuje się strona skarżąca bardzo ogólnie wskazują, że działki wywłaszczone pod zagospodarowanie zakola Wisły zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Pewne wątpliwości Sądu budzą wskazówki organu II instancji dotyczące kierunków prowadzenia postępowania dowodowego. Zasadniczo trafnie odnoszą się one do potrzeby ustalania, w jaki sposób i kiedy została zagospodarowana działka nr [...]. Należało jeszcze dodatkowo zobowiązać organ I instancji do ustalenia, czy działka nr [...] stała się ogrodem działkowym (ogrodem pracowniczym) i kiedy to miało miejsce oraz z jakich powodów nastąpiło wyłączenie tej działki z terenów ogrodów działkowych (pracowniczych). Pozwoliłoby to na ustalenie faktyczne sposobu zagospodarowania tej działki w razie objęcia jej strukturą ogrodów działkowych (pracowniczych). Tym samym zawarty w skardze zarzut błędnej oceny przez organ II instancji, jakoby Starosta K. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie jest zasadny, bo zgromadzony przez organ I instancji materiał nie pozwalał na prawidłowe wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...]. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji miał możliwość załatwienia sprawy, bo potwierdził ustalony przez Starostę K. cel wywłaszczenia, a zebrany w sprawie materiał dowodowy w zupełności pozwalał na ustalenie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie co do faktu zagospodarowania i sposobu zagospodarowania działki nr [...] po dacie jej wywłaszczenia. Także pozostałe zarzuty skargi co do naruszenia przez organ II instancji art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nie są zasadne. Niezasadny jest także zarzut niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz nieprawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Polski Związek [...] w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 137 u.g.n. przez przyjęcie, że orzeczenie organu I instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przedwczesne, podczas gdy Sąd I instancji podzielił ustalenia organu II instancji i przyjął, iż celem wywłaszczenia było zagospodarowanie zakola Wisły, a dokładnie urządzenie Parku im. K., w ramach którego miały powstać między innymi nasadzenia krzewów i drzew, elementem którego są enklawy ogrodów działkowych. Istnienie ogrodu działkowego na działce nr [...] bezsprzecznie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego; Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przeprowadzenie przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji w której Sąd I instancji błędnie podzielił ustalenia organu II instancji w postaci zalecenia Staroście K. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci zeznań świadków, czy zdobycia zdjęć satelitarnych, podczas gdy zebrany już w sprawie materiał dowodowy z dokumentów w całości potwierdza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w aktach sprawy znajdują się mapy w formie cyfrowej, zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nadto organ II instancji miał możliwości przeprowadzenia takiego dowodu we własnym zakresie; 3) art. 1 § 2 w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że zastosowanie przez organ II instancji trybu kasatoryjnego było bezzasadne, bo zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy należały do kompetencji organu II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda M. dokonał szczegółowej analizy i oceny mapy w formie cyfrowej pozyskanej przez organ I instancji. Wedle organu przedmiotowy teren miał być porośnięty trawą, roślinnością wysoką i krzewami, z czego już bezsprzecznie wynika, że na wywłaszczonym terenie wówczas istniał ogród działkowy. Opis tego typu roślinności jest bowiem właściwy dla ogrodu. Na uwagę zasługuje również znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci pisma Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] z [...] stycznia 1981 r., z którego wynika, iż "teren położony przy ul. K. w "Zakolu Wisły" wywłaszczony został zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pod urządzenie Parku im. K. Zgodnie z opracowaną i zatwierdzoną dokumentacją w Parku im. K. zlokalizowane są enklawy ogrodów działkowych jako stały element tego Parku. Działki zostały rozdysponowane w 1978 r. dla załóg zakładów pracy, które współuczestniczą w realizacji tego zadania. W związku z powyższym nie ma podstaw ani możliwości zwrotu działki Obywatelom, bowiem teren ten zagospodarowany jest prawidłowo". Nie ulega zatem wątpliwości, że już w 1981 r. Urząd Dzielnicowy stwierdził prawidłowość realizacji celu wywłaszczenia. Wobec czego już na tej podstawie stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w okresie, o jakim mowa w art. 137 u.g.n. Brak zatem przesłanek do rozważania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wszystkie powyższe okoliczności zostały potwierdzone przez organ I instancji w oględzinach przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych między innymi 6 maja 2014 r. Nie jest zatem prawdą, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na jednym dowodzie, a mianowicie na powyższych oględzinach, jak twierdzi Sąd I instancji. Bowiem ich przeprowadzenie potwierdziło stan wynikający z dokumentów zgromadzonych przez Starostę K. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący i został prawidłowo oceniony. Okoliczność ta została również potwierdzona przez Wojewodę M., który podzielił ustalenia w zakresie określenia celu wywłaszczenia. Powyższe przyjął także Sąd I instancji. Nie ulega również wątpliwości, iż przytoczony wyżej materiał dowodowy w pełni pozwalał na wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] K. Wobec tego, zachodziły uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Ponadto, zgodnie z art. 1 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wobec czego sądy te w zakresie swej właściwości oceniają zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dokonując analizy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Natomiast w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, NSA zwrócił uwagę, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Natomiast w wyroku NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wskazano, że "rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.". W sprawie nie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu, czy też ocena już złożonego dowodu mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego. Zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, mającej wyjątkowy charakter, było nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. 2.1. Po pierwsze, w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego co prawda wskazano, że wskazane przepis został naruszony przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ale nie wyjaśniono, na czym miałoby to polegać. Ponadto, nie wskazano, która z jednostek systematycznych tego przepisu została naruszona. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet ocenę, czy doszło do naruszenia art. 137 u.g.n., ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skoro w tej skardze nie określono jej granic w tym zakresie, to tak sformułowany zarzut należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw. 2.2. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze są dostatecznie sprecyzowane (np. art. 3 p.p.s.a. składa się z wielu jednostek systematycznych, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej) i nie zawsze określają, w jaki sposób uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. 4. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ trafnie ocenił Sąd I instancji, że decyzja Starosty K. z [...] marca 2015 r., znak [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stan taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Starosta K. nie ustalił istnienia jednej z przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej, a mianowicie, czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł sanować tego uchybienia w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż przesłanka ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a zatem zakres koniecznego uzupełnienia tego postępowania naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W istocie bowiem stan faktyczny sprawy zostałby ustalony przez organ odwoławczy, a więc de facto sprawa byłaby rozstrzygana wyłącznie w jednej instancji. Na dowód prawdziwości powyższego stwierdzenia można przywołać chociażby następujące sprzeczności i niedociągnięcia w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym: a) Wniosek, że skoro "teren miał być porośnięty trawą, roślinnością wysoką i krzewami, z czego już bezsprzecznie wynika, że na wywłaszczonym terenie wówczas istniał ogród działkowy" należy uznać co najmniej za przedwczesny. b) Niewyjaśniona przez organ I instancji sprzeczność pomiędzy dowodem z oględzin przeprowadzonych 6 maja 2014 r., a ustaleniami dokonanymi w czasie oględzin z 22 września 2000 r. c) Nierozważnie faktu, że dokument urzędowy w postaci pisma Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] z [...] stycznia 1981 r. został sporządzony pod rządem ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a więc w odmiennym stanie prawnym, niż obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. 5. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest również bezzasadny, co wynika jednoznacznie z wywodu przeprowadzonego w punkcie 4. niniejszego uzasadnienia. Skoro postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji było obarczone brakami niedającymi się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), to jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem, jakie mogło zostać podjęte było wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. 6. W rezultacie za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 w zw. z art. 3 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, to zarzucanie mu zaniechania przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji jawi się jako bezpodstawne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.