IV SA/Wa 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2013 r. nr. [...],, na podstawie art. 138 § 1 pkt I w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 2671), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku L.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].07.2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania L.L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], o pow. 27928 m2, posiadającą złożony zbiór dokumentów nr zd. [...], oznaczoną numerami [...] i [...] na wyrysie geodezyjnym sporządzonym przez Miejską Pracownię Geodezyjną w B., stanowiącą współwłasność H.S., B.L., L.L., W.K., E.B., S.P., A.P., F.C., W.C., A.J., W.J., S.W., F.D. oraz spadkobierców E.S., M.P. i W.W., utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Orzeczeniem z dnia [...].08.1972 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], o pow. 27928 m2 posiadającej złożony zbiór dokumentów nr zd. [...], oznaczonej numerami [...] i [...] na wyrysie geodezyjnym sporządzonym przez Miejską Pracownię Geodezyjną w B., stanowiącej współwłasność H.S., B.L., L.L., W.K., E.B., S.P., A.P., F.C., W.C., A.J., W.J., S.W., F.D. oraz spadkobierców E.S., M.P. i W.W.  Pismem z dnia 13.04,2008 r. Pani L.L., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...],08.1972 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego jej odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...].07.2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F.D., T.D., W.K., A.W., S.W. i W.C. Postanowieniem z dnia [...].03.2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postanowieniem z dnia [...].07.2010 r., nr [...] postępowanie, bowiem ustąpiła przyczyna zawieszania. Decyzją z dnia [...].07.2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].08.1972 r. w części dotyczącej przyznania L.L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opisaną wyżej. Pismem z dnia 05.08.2015 r. L.L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 12 § 1, 76 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, a także art. 156 §1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Po rozpatrzeniu wniosku L.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].07.2015 oraz całości akt sprawy stwierdzono, co następuje. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z przytoczonego przepisu jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję. Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 i\, łł GSK 20/13). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach naruszenie prawa będzie można uznać za rażące. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/2013). W przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru ponownie bada sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].08.1972 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania L.L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. przy ul [...], o pow. 27928 m2. pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Podstawą prawną orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), dalej zwaną "ustawą z 1958 r." W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych przez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miejskiego w B., Archiwum Państwowego w B., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w B., Sądu Rejonowego w B., Instytutu Pamięci Narodowej, jak i do skarżącej. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, w tym przedmiotowe orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Należy jednocześnie wskazać, że jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dowody zebrane w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 30.10.2003r. sygn. akt I SA 3087/2001, (opubl. LexPolonica nr 396973) wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zawiadomieniem z dnia 31.05.1972 r., nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień [...] lipca 1972 r, rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono protokołu z rozprawy. Jednakże, jak wskazano wyżej brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było, zwłaszcza jeżeli inne zgromadzone dokumenty wskazują na jego istnienie. Fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej potwierdza zawiadomienie z dnia 31 maja 1972 r. a także treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zgodnie, z którym o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i odszkodowaniu orzeczono po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Ponadto, jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że właściciele za wnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości zażądali przyznania im z tytułu odszkodowania działek zamiennych co dowodzi, że rozprawa wywłaszczeniowo- odszkodowawcza odbyła się. Mając powyższe na uwadze, w związku z niekompletnym materiałem dowodowym a także w związku z treścią art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do uznania, iż nie doszło do przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o braku udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej organ wskazał, że z uwagi na niekompletny materiał dowodowy a w tym także brak protokołu z rozprawy, nie można jednoznacznie stwierdzić czy w rozprawie brał udział biegły. Niemniej jednak, z treści art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 Kpa, natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt 1 OSK 195/09: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 i\, sygn. akt I OSK 1459/07: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r.5 sygn. akt I SA/Wa 1770/08). Odnosząc się natomiast do zarzutu braku udziału biegłego w całym postępowaniu wywłaszczeniowym organ wskazał, że istotnie organ nadzorczy w trakcie poszukiwań materiału dowodowego nie uzyskał operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy. Jednak, jak wskazano powyżej brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu, bądź zaginięciem nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać pełnej oceny postępowania i ustalić, że było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że znacznie okrojony i niekompletny materiał dowodowy, ograniczający się jedynie do dwóch dokumentów, nie może stać się podstawą do stwierdzenia, iż taki operat nie został sporządzony i nie stał się podstawą obliczenia odszkodowania. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeń i owo-odszkodowawczego, podstawą obliczenia wysokości odszkodowania był art. ust 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1968 r, w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu w mieście odszkodowania za grunt ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Za pozostały obszar odszkodowanie obliczano jak za grunt orny klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Kwotę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni 27 928 m2 ustalono na 121096 zł. Jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].07.2015 r. z uwagi na brak w aktach archiwalnych szacunku biegłego rzeczoznawcy trudno jest określić w oparciu o jakie założenia dokonano obliczenia odszkodowania, zwłaszcza jaki przyjęto procent kosztów wybudowania domu oraz jaki obszar przyjmowano za działkę normatywną. Natomiast za obszar przekraczający powierzchnię działki normatywnej odszkodowanie ustalono na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15,12.1968 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W związku z powyższym, wartość odszkodowania za grunt została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami więc brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, a zatem orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].08.1972 r. spełnia wymogi art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].08.1972 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustała wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. A zatem Minister infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].07.2015 r., prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].08.1972 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania L.L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również aby badane orzeczenie obarczone było wadami, dającymi inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1, oraz pkt 3-7 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -art. 7, 8, 10, 11, 12, 76, 77 § 1, 78, 80, 107§ 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i brak dostatecznego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia; -art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że wywłaszczenie nastąpiło za przyznaniem słusznego odszkodowania, wywodząc, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zostały zachowane ustawowe procedury i przyznane odszkodowanie jest słuszne. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z orzeczenia odszkodowawczego wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 1 tej ustawy i zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1968 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424). Decyzja odszkodowawcza została wydana [...] sierpnia 1972 r. W związku z tym należy stwierdzić, że odszkodowanie zostało ustalone i przyznane na podstawie nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji zarządzenia. Zarządzenie z 15 grudnia 1968 r. utraciło moc w związku z wejściem w życie z dniem 9 października 1972 r. zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. 1972, Nr 39, poz. 217), co wynika z § 22 tego rozporządzenia. Samo jednak stwierdzenie, że odszkodowanie zostało wydane na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia jego nieważności ponieważ analiza obu zarządzeń prowadzi do wniosku, że uregulowania poprzednio obowiązującego zarządzenia co do ustalania ceny podstawowej były korzystniejsze od uregulowań nowego zarządzenia (stawki były generalnie wyższe w poprzednim zarządzeniu). W związku z tym trudno w takiej sytuacji uznać, że pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia korzystniejszego dla skarżącej godzi w obowiązujący porządek prawny i jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości. Sąd uznał, że istotnie zebrany materiał dowodowy jest wyjątkowo szczupły. Ogranicza się do kilku dokumentów tj. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowej. Jak słusznie wskazał organ brak dokumentów nie może prowadzić do stwierdzenia, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem procedury lub prawa materialnego. Z wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika domniemanie legalności decyzji a więc tylko wykazanie, że decyzja narusza w sposób rażący prawo lub że zachodzą pozostałe wymienione w art. 156 K.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności, może prowadzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Jak się wskazuje w orzecznictwie wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cech trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). Brak pewnych dokumentów będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza jednak domniemania prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego ani nie zwalnia organu od dokonania oceny istniejących dowodów pod kątem ich rzetelności i spójności. Inaczej mówiąc, organ w takiej sytuacji ma obowiązek ustalenia na podstawie dostępnych dowodów czy istotnie skarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowo czy też zawiera wady o jakich mowa w art. 156 K.p.a. W toku tego postępowania nie zostało wykazane aby kwestionowana decyzja była obarczona wadami o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Odnosząc się w tym aspekcie do zarzutów formułowanych przez skarżącą Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przyjął, że odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, która jak to wynikało z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 31 maja 1972 r., została wyznaczona na [...] lipca 1972 r. Nie zachowały się dokumenty z przebiegu tej rozprawy jednakże skoro zostało ustalone odszkodowanie i została ona wyznaczona zasadne jest przyjęcie, że faktycznie miała ona miejsce tym bardziej, że właściciele zażądali przyznania im nieruchomości zamiennych – co wynika z kolei z orzeczenia odszkodowawczego. Jak również trafnie wskazuje organ II instancji nawet gdyby przyjąć, że biegły nie brał udziału w rozprawie, nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego, co potwierdzają powołane w uzasadnieniu decyzji wyroki NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09 czy z 6 listopada 2008 r., sygn. akt. OSK 1459/07. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że nieodnalezienie operatu szacunkowego stanowi podstawę do przyjęcia, że nie został sporządzony lub był wadliwy. Jak to zostało wskazane wyżej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji brak dokumentu nie może wprost stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym skoro orzeczenie wywłaszczeniowe określało kwotę odszkodowania to uzasadnione jest twierdzenie, że zostało ono ustalone na podstawie opinii biegłego. Co prawda wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie nieobowiązujących przepisów zarządzenia to jednak stawki w nim określone były korzystniejsze dla strony. Poza jednym uchybieniem zawartym w uzasadnieniu decyzji a polegającym na wadliwym przyjęciu, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie obowiązujących przepisów prawa a konkretnie zarządzenia, sąd nie dopatrzył się innych uchybień prawa, których istnienie mogłoby w świetle art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. 2012, poz. 270, ze zm.) prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.