II OSK 77/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 157/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 157/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej WINB) z dnia 31 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. (dalej PINB) z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia 31 stycznia 2017 r. którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 18 sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia bez wymaganego pozwolenia, budowy budynku mieszkalno-usługowego, dla której w trakcie realizacji została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, zlokalizowanego w P. przy ul. R. na działce nr ... stanowiącej własność B. i J. S. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że decyzją z dnia 6 października 1999 r. Wojewoda O. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 listopada 1996 r. (przeniesionej na mocy decyzji z dnia 12 maja 1999 r. na B. i J. S.) o zatwierdzeniu W. i H. H. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalno-usługowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z dnia 6 października 1999 r. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 marca 2000 r., który podzielając ocenę dokonaną przez Wojewodę dodatkowo stwierdził, że projekt budowalny został sporządzony przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień do świadczenia usługi projektowej. W sprawie bezsporne jest to, że budowa przedmiotowego budynku prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 listopada 1996 r. została rozpoczęta w październiku 1997 r., a obecnie budynek znajduje się na etapie stanu surowego zamkniętego z całkowitym wykonaniem konstrukcji dachu i jego pokryciem oraz osadzeniem stolarki okiennej w większości otworów okiennych. Puste otwory okienne i drzwiowe zostały zabezpieczone pustakami ceramicznymi. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie przyjęły, że postępowanie dotyczące prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy ww. budynku mieszkalno-usługowego stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wydanie w rozpoznawanej sprawie przez organy decyzji na podstawie art. 105 § K.p.a. było wynikiem błędnej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 listopada 2010 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie, tj. w dniu 28 czerwca 2015 r. przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która znowelizowała przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej w dniu 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Zgodnie z treścią omawianej regulacji, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w art. 36a albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Wykładni powyższego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01, opubl. ONSA 2002, nr 2, poz. 59 wskazując, że pojęcie "rozpoczęcia budowy" odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę", zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić trzeba do wydania "decyzji o wznowieniu robót". Sąd stwierdził, że materiał dokumentacyjny sprawy niewątpliwie potwierdza fakt rozpoczęcia spornej budowy, co wyklucza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Bezsporna jest okoliczność, że inwestycja była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu ma ten skutek - co trafnie dostrzegł skarżący - że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższe przesądzało o tym, że organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania stosowanego rozstrzygnięcia jest organ nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn stanowisko organów o zaistnieniu podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak ich właściwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał za błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest przepisem kompetencyjnym i nie można z niego wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. Przepis ten zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnienie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie rozstrzygają natomiast art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś odwołanie się w art. 37 ust. 2 Prawa budowalnego do art. 51 ust. 4 - na co szczególną uwagę zwracają organy - dotyczy jedynie wskazania formy decyzji, którą należy uzyskać, aby budowa mogła być wznowiona, po wcześniejszym przeprowadzeniu stosownego postępowania naprawczego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, co w rezultacie skutkowało także naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie. Stwierdzone naruszenie przepisów spowodowało konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej OWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 105 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej skarżący zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie, a żadna z pozostałych stron poinformowane o tym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji jedynie naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji niezasadne umorzył postępowanie w sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że okoliczność stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w trakcie realizacji inwestycji budowlanej w żadnym zakresie nie uzasadnia umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, które w takiej sytuacji powinno wszcząć postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można wydać jedynie wówczas, gdy sama budowa nie została jeszcze rozpoczęta. Chwila rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, dla których niezbędnym jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, eliminuje dopuszczalność wydania takiego pozwolenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12, opub. w LEX nr 1522455 oraz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2401/10, opub. w LEX nr 1145595). Celem wydania pozwolenia na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji lub części takiej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, opub. w LEX LEX nr 190995. Natomiast dokonanie oceny zgodności już zrealizowanej lub realizowanej inwestycji z przepisami prawa, a także jej legalizacji lub nakazania wykonania określonych robót należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Niezasadnie powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jako podstawę do wydania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy zrealizowano część inwestycji na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek jego unieważnienia. W tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 listopada 2010 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie, tj. w dniu 28 czerwca 2015 r. przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która znowelizowała art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej w dniu 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Zgodnie z treścią omawianej regulacji, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w art. 36a Prawa budowlanego albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykładni tego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01, opubl. ONSA 2002, nr 2, poz. 59 wskazując, że rozpoczęcie budowy dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wydanie decyzji o wznowieniu robót odnosi się do dokończenia (kontynuowania) już rozpoczętych i niezakończonych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego strona zrealizowała część robót budowlanych, kontynuacja tych robót może nastąpić na podstawie decyzji wydanych w trybie przepisu art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Wybudowanie części budynku mieszkalnego skarżącego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie straciło swoją ważność, stanowi bowiem "inny przypadek" w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, różny od budowy bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). W tych "innych przypadkach" legalizacja wykonanych już robót budowlanych oraz kontynuacja tych robót następuje - jak to trafnie stwierdził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji - w trybie art. 51 Prawa budowlanego w drodze odpowiedniej decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1935/07, opub. w LEX nr 537767; wyrok NSA z 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 490/10, opub. w LEX nr 1080322. Takie też stanowisko zajęto w doktrynie: A. Ostroska, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 375; J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Komentarz do art. 37 ust. 2 pr.bud., Lex 2012. Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym właściwym organem do prowadzenia postępowania obejmującego dokończenie realizacji inwestycji powinien być organ nadzoru budowlanego, co trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 7