VII SA/Wa 245/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił następujący przebieg postępowania. W dniu 16 marca 2012 r. Z. M. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami wraz z terenem, infrastrukturą naziemną i podziemną, parkingami oraz separatorem na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. i ul. O. oraz zjazdu na działkę zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] w P. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Starosta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z tej samej daty nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w tym o analizę zacienienia z uwzględnieniem budynku projektowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...]. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację przy piśmie z dnia 30 maja 2012 r., przy czym za bezpodstawne uznał nałożenie obowiązku przedłożenia ww. analizy zacienienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami wraz z terenem, infrastrukturą naziemną i podziemną, parkingami oraz separatorem na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. i ul. O. w P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia analizy zacienienia nieistniejących budynków w sytuacji, gdy inwestycja na działce sąsiedniej nie została jeszcze zatwierdzona ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż plan zagospodarowania terenu sporządzony został na nieaktualnej mapie zasadniczej. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nałożył na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz analizy zacienienia względem inwestycji zatwierdzonej ostateczną decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 grudnia 2012 r. Z. M. reprezentowany przez adw. P. T. złożył wniosek o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się (w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie i przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego) postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem - infrastrukturą naziemną i podziemną, ul. S., dz. nr ew. [...] obręb [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta P. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. M. reprezentowanego przez adw. P. T., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami wraz z terenem, infrastrukturą naziemną i podziemną, parkingami oraz separatorem na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. i ul. O. w P. Odwołanie od ww. decyzji złożył w ustawowym terminie Z. M. reprezentowany przez adw. P. T. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Przedstawiając własną ocenę sprawy, Wojewoda wskazał, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzić trzeba, iż organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podał, że po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. I dalej, organ odwoławczy podał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości i braków wskazanych w postanowieniu Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Wskazał, że konieczność sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie zasadniczej podniesiona została przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zauważył, iż pieczątka na mapie do celów projektowych potwierdza jej aktualność na dzień 15 marca 2010 r., czyli dwa lata przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, ponadto nieaktualność mapy potwierdza m. in. okoliczność, iż zmieniła się numeracja działki sąsiedniej. W ocenie organu odwoławczego zasadne było również nałożenie obowiązku przedłożenia analizy zacienienia względem inwestycji zatwierdzonej ostateczną decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Organ wskazał przy tym, że okoliczność zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nie powoduje automatycznego wstrzymania wykonania tych rozstrzygnięć. W ocenie organu odwoławczego wysokość oraz usytuowanie planowanego budynku względem budynku zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uzasadniają konieczność przedłożenia analizy zacienienia wskazanej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że od dnia otrzymania przez inwestora ww. postanowienia do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego upłynęły ponad trzy miesiące. Złożony przez pełnomocnika inwestora wniosek o zawieszenie postępowania nie wstrzymał terminu wyznaczonego w tym postanowieniu do wykonania nałożonego obowiązku usunięcia wskazanych braków i nieprawidłowości. W związku z powyższym uznał, że należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...], skarżący – Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Starostę przepisów dotyczących obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a także naruszenie prawa własności. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] naruszył także art. art. 6, 7 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. pomimo istnienia przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego wniesionej od ww. wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 634/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd kasacyjny podniósł, że zasadniczą podstawę odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło nie wykonanie przez niego postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. W wydanym na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu zobowiązano inwestora (skarżącego) do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz analizy zacieniania. Ponieważ na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie, to jego kontrola odbywa się w drodze odwołania wraz z decyzją rozstrzygającą o wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie wraz ze skargą na decyzją odwoławczą w tym przedmiocie. W konsekwencji oznacza to, iż obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była przede wszystkim kontrola tego postanowienia poprzez analizę, czy brak dokumentów, do których przedłożenia zobowiązano inwestora, uniemożliwiał ocenę wniosku inwestora i skutkował wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli prawidłowości tych podstaw, jednakże wyników tej kontroli nie sposób zaakceptować. Odnosząc się do kwestii analizy zacienienia – tzw. linijki słońca, NSA zauważył, iż argumentacja Sądu pierwszej instancji pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony Sąd ten powołuje się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej, z drugiej zaś na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, którym uchylono ww. decyzję z dnia [...] września 2012 r. Jednocześnie NSA wskazał, że nie jest trafne stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, a dotyczące zasadności domagania się przez organ od strony skarżącej m. in. w oparciu o § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sporządzenia analizy zacienienia obiektu w sytuacji, gdy zarówno obiekt przesłaniany i przesłaniający są w fazie projektowania. Stosując bowiem § 13 cyt. wyżej rozporządzenia w odniesieniu do projektu budowy budynku organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 sygn. akt II OSK 1277/08 publ. ONSAiWSA 2010/6/111). Odnosząc się z kolei do drugiej kwestii – przedłożenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych, NSA stwierdził, że sam fakt, iż na mapie załączonej do projektu budowlanego zamieszczono datę "15 marca 2010 r." nie oznacza jeszcze, że jest ona nieaktualna. Z tych względów za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie słusznie, bowiem podważyła prawidłowość ustaleń organów administracyjnych, a za nimi Sądu pierwszej instancji odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jako bezzasadne NSA uznał natomiast pozostałe zarzuty kasacji, odnoszące się do kwestii wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku tego Sądu z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 634/14. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać przy tym trzeba, iż Sąd ponownie kontrolował w tej sprawie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. i ul. O. w P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. (tej treści), wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. We wskazanym wyroku Naczelnym Sąd Administracyjny zauważył, że ocena prawidłowości tego postanowienia miała zasadnicze znaczenie dla kontroli badanej decyzji. Postanowienie to nie ma charakteru zaskarżalnego, a to oznacza, iż podlega badaniu łącznie z ww. orzeczeniem dotyczącym pozwolenia na budowę. Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie, iż wymienione postanowienie -w stanie sprawy- nie sposób jest zaakceptować. Nie podzielił bowiem oceny Sądu I instancji co do jego zasadności. Należy przy tym dostrzec, że wskazanym postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ I instancji zażądał od inwestora przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych. Sąd kasacyjny ustalenia organów w tej materii uznał za błędne. Podniósł bowiem, iż sam fakt, że na mapie załączonej do projektu budowlanego zamieszczono datę "15 marca 2010 r." nie oznacza jeszcze, że jest ona nieaktualna. Wskazał przy tym, że na mapie tej widnieje również adnotacja geodety z datą późniejszą (30 czerwca 2011 r.), a nadto - zarzucił Sądowi I instancji brak wskazania elementów tej mapy świadczących o jej nieaktualności. Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie wziął pod uwagę powyższe uwagi i zastrzeżenia Sądu kasacyjnego dotyczące aktualności ww. mapy. Sąd zauważa tym samym, iż organ architektoniczno-budowlany żądając uzupełnienia dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych winien wykazać, iż ten przedłożony jest nieaktualny. Samo wskazanie na jedną z dat znajdujących się na tej mapie, czy też zmianę numeracji działki sąsiedniej (przy czym – w tym ostatnim przypadku kwestia ta choć podniesiona, to nie została w ogóle wyjaśniona, nie wykazano tym samym aby stanowiła ona przeszkodę w pozytywnym załatwieniu wniosku inwestora), o powyższym nie świadczy. W tej sytuacji nie sposób było zaakceptować ustalenia organów poczynione w tym kontekście i wskazujące na konieczność zastosowania z tego powodu ww. art. 35 ust. 3. Wymienionym powyżej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., organ I instancji zażądał od inwestora także analizy zacienienia z uwzględnieniem inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej na dz. o nr ew. [...], która to -jak wskazał- została zatwierdzona ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Oceniając nałożenie obowiązku w tym zakresie nie sposób było pominąć, iż prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., a podstawę uchylenia tej decyzji stanowiła m. in. konieczność oceny możliwości zainwestowania działki skarżącego. Powyższe zostało podniesione w ww. wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. przez Sąd kasacyjny. Tym samym musiało skutkować zakwestionowaniem także drugiego obowiązku nałożonego na skarżącego wymienionym postanowieniem. Oceniając obowiązek dotyczący analizy zacienienia i biorąc pod uwagę wskazania Sądu Naczelnego, Sąd nie mógł bowiem w sprawie pominąć prawomocnego a więc wiążącego go także (wobec treści art. 170 p.p.s.a.) wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. odnoszącego się do inwestycji planowanej na działce sąsiedniej o nr ew. [...]. Z tych też przyczyn, kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekając ponownie w sprawie zakwestionował orzeczenia organów obu instancji oraz wadliwe postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Wobec poczynionych uwag należało bowiem przyjąć, iż w sprawie doszło nieprawidłowych ustaleń faktycznych i istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie, w tym zbadanie kompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz jej zgodności z przepisami (w tym projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi – wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), winno być przeprowadzone ponownie. W ramach tego postępowania organ I instancji winien zbadać, czy w chwili obecnej, projekt zagospodarowania terenu nie utracił swej aktualności (nie sposób bowiem pominąć, iż od daty jego złożenia wraz z wnioskiem minęło 4 lata). Winien nadto wziąć pod uwagę, że -jak wskazał NSA w ww. wyroku- stosując § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Wyrażając taki pogląd NSA wskazał na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1277/08, w którym to przyjęto m. in., że co do zasady ww. przepis może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana (wymaga bowiem znajomości parametrów architektonicznych jednego z budynków). Tak też stwierdził NSA w niniejszej sprawie podnosząc, że ww. § 13 nie może stanowić podstawy domagania się przez organ od strony sporządzenia analizy zacienienia obiektu w sytuacji, gdy zarówno obiekt przesłaniany jak i przesłaniający jest w fazie projektowania. Organ I instancji prowadząc postępowanie winien więc wziąć pod uwagę ewentualną zabudowę działki sąsiedniej o nr ew. [...], a także – wynik postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II OSK 2092/14, dotyczącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/13 w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (o pozwoleniu na budowę dla Spółki [...], na działce o nr ew. [...] w P.). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.