I OZ 356/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 650/15 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w Kudowie Zdroju z dnia 29 listopada 2007 r., Nr XVI/103/07 w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Rada Miejska Kudowy Zdroju podjęła w dniu 29 listopada 2007 r. uchwałę Nr XVI/103/07 w sprawie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości. W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. Stowarzyszenie Obywatelskie "[...]" mające status stowarzyszenia zwykłego, wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych Starostwa Powiatowego w K. pod poz. [...], wezwało Radę Miejską Kudowy Zdroju do zmiany uchwały nr XVI/103/07 poprzez stwierdzenie jej nieważności jako podjętej z naruszeniem prawa. Wezwanie to zostało podpisane przez członka zarządu K. S., będącego jednocześnie przedstawicielem Stowarzyszenia. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 25 marca 2015 r. Podjęta w odpowiedzi na to wezwanie uchwała Rady Miejskiej nr VII/33/15 z dnia 29 kwietnia 2015 r. o nieuwzględnieniu wezwania nie została przekazana Stowarzyszeniu, co potwierdza pismo pełnomocnika Rady Miejskiej z dnia 10 grudnia 2015 r. (k. 68 akt). Kolejnym pismem z dnia 3 lipca 2015 r. (data wpływu do organu w dniu 7 lipca 2015 r.) Stowarzyszenie ponownie wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr XVI/103/07. To wezwanie zostało podpisane przez wszystkich czterech członków Stowarzyszenia. Odpowiedzi na to wezwanie udzielił Stowarzyszeniu Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z 17 lipca 2015 r., w aktach brak dowodu jego doręczenia. Pismem z 11 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 12 sierpnia 2015 r., Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę z dnia 29 listopada 2007 r., Nr XVI/103/07 w sprawie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości, powołując w podstawie prawnej art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 650/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. W uzasadnieniu wskazano, że do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a.. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Stowarzyszenie pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniosło do organu 25 marca 2015 r., a organ nie udzielił na nią odpowiedzi, albowiem podjętej uchwały nie doręczył stronie. Zatem w dniu wniesienia wezwania otworzył się sześćdziesięciodniowy termin do zaskarżenia uchwały nr XVI/103/07. Termin ten upłynął w stosunku do Stowarzyszenia z dniem 25 maja 2015 r. Sąd I instancji stwierdził, że kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 lipca 2015 r. było bezskuteczne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Tym samym wezwania z 3 lipca 2015 r. nie można uznać za wezwanie w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Skarga wniesiona do organu 12 sierpnia 2015 r. została zatem wniesiona do sądu po terminie i podlega odrzuceniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na tym, że Sąd uznał pismo z dnia 25 marca 2015 r. za wezwanie do usunięcia naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, mimo iż zostało złożone tylko przez jednego członka Stowarzyszenia, a nie przez czterech członków, - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 3 lipca 2015r. nie stanowi wezwania do naruszenia prawa, - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że w treści pisma z dnia 25 marca 2015 r. oraz w treści pisma z dnia 3 lipca 2015 r. zawarto to samo żądanie, podczas gdy pisma zostały złożone przez różne podmioty, - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 17 lipca 2015 r. nie stanowi odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte w piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. mimo, że w treści pisma organ bezpośrednio odnosi się do twierdzeń podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 3 lipca 2015 r.). Zarzucono także naruszenie prawa materialnego: - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że pismo z dnia 25 marca 2015 r. nie może stanowić wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż zostało podpisane przez jednego tylko członka Stowarzyszenia – K. S., a B. K., K. S. oraz M. P. nie upoważnili K. S. do działania w ich imieniu w przedmiocie skierowania do organu pisma z dnia 25 marca 2015 r. Pismo to jest zatem bezskuteczne. Wskazano, że pismo z dnia 3 lipca 2015 r. zostało prawidło podpisane przez wszystkie osoby fizyczne będące członkami Stowarzyszenia, które następnie złożyły przedmiotową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Termin do dokonania tej czynności określa art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2737/12). Warunek ten dotyczy jednak wezwania skutecznego. Pozbawione skuteczności wezwanie, nie będące czynnością dokonaną przez podmiot wnoszący następnie skargę, nie mogłoby zostać uznane za spełniające warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez tę stronę. W takiej sytuacji za dopuszczalne należy uznać wystosowanie kolejnego, prawidłowego wezwania, pod warunkiem jego zgłoszenia przed wniesieniem skargi. Zasadnie w zażaleniu została zwrócona uwaga na sposób reprezentacji stowarzyszenia zwykłego, jakim jest Stowarzyszenie wnoszące skargę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn.), stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania określa regulamin. Analiza kolejnych przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, a w szczególności art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. Stowarzyszeniu zwykłemu może przysługiwać zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, oraz z dnia 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla swej skuteczności zgłoszone wezwanie w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagało albo podpisania przez wszystkich członków Stowarzyszenia, albo też wykazania się przez wnoszącego je przedstawiciela pełnomocnictwem do tej czynności, udzielonym przez pozostałych członków. Żaden z tych warunków nie został spełniony. Natomiast przed wniesieniem skargi wezwanie zostało ponowione pismem z 3 lipca, tym razem należycie podpisanym przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Skoro pierwsza czynność nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, Sąd I instancji nie miał podstaw do wiązania z nią przyjętych konsekwencji procesowych. W sprawie nie doszło do dwóch wezwań, albowiem jedynie skuteczne było drugie z nich, należycie podpisane i zgłoszone przed wniesieniem skargi do sądu. W stosunku do tego wezwania należało zatem rozważać kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi, zachowanie tego terminu nie budzi wątpliwości bez względu na charakter nadany pismu Przewodniczącego Rady z 17 lipca 2015 r., skoro skarga do sądu została wniesiona za pośrednictwem organu 12 sierpnia 2015 r. W tych okolicznościach skuteczne okazały się zarzuty zażalenia dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych, co uzasadnia uchylenie postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi jako wniesionej po terminie.