I SA/Łd 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...], na podstawie między innymi art. 74a, art. 75 § 2 pkt 1 lit. b, art. 133 § 1, art. 165a § 1 i art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 6h i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze. zm.; dalej: u.c.p.g.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...], którym odmówiono Ł. M. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że Ł. M. złożył, na podstawie art. 75 § 1 O.p., wniosek o zwrot nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 2013 r. do 2014 r. w kwocie 100 zł. Po otrzymaniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ stwierdził, że wnioskodawca nie jest zobowiązany ani do składania deklaracji o wysokości tej opłaty oraz ani do jej ponoszenia, a zatem nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 133 O.p. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wskazał na naruszenie art. 133 i art. 165a § 1 O.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6h u.c.p.g., przyjmując, że organ pierwszej instancji błędne odmówił przyznania mu statusu strony. Skarżący zwrócił uwagę, że prawo wystąpienia z wnioskiem o zwrot nadpłaty, zgodnie z art. 75 O.p., przysługiwało zarówno podatnikom, jak i płatnikom. W niniejszej sprawie nie ulegało zaś wątpliwości, że to wnioskodawca, jako osoba władająca nieruchomością, uiszcza opłaty na rzecz gminy. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało przede wszystkim, że powołany we wniosku art. 75 § 1 O.p. dotyczy sytuacji, w której podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku. Tymczasem na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach instytucja płatnika nie miała zastosowania. Z kolei rolę podatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pełnią, zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.c.p.g. (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy lub nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne). Właściciel nieruchomości jest również obowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). W przypadku zatem budynków wielolokalowych, w których ustanowiono odrębną własność lokali, co do zasady: właściciel lokalu nie jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i trafnie go nie zastosował, uznając, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. W konsekwencji skoro wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., nie był też obowiązany do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ponoszenia na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązki właściciela nieruchomości obciążały tu osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Skoro wnioskodawca nie był stroną postępowania (podatnikiem, właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.), żądanie stwierdzenia (określenia) nadpłaty zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a zatem prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania zainicjowanego przez wnioskodawcę. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostało zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Ł. M., który wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie następujących przepisów: (1) art. 133 O.p. poprzez błędne odmówienie skarżącemu statusu strony, gdy prawo wystąpienia z wnioskiem o zwrot nadpłaty, zgodnie z art. 75 O.p., przysługiwało zarówno podatnikom, jak i płatnikom, zaś nie ulegało wątpliwości, że to skarżący uiszcza opłaty na rzecz gminy; (2) art. 165a § 1 O.p. poprzez błędne przyjęcie, że jako podmiotowi, który uiszcza przedmiotowe opłaty, nie przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty; (3) art. 122 O.p. i art. 124 O.p. poprzez zaniechanie dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tego, czy pobierane są od skarżącego opłaty, które wpływają do organu podatkowego z tytułu gospodarowania odpadami; (4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na nierównym traktowaniu skarżącego przez organy administracji publicznej w stosunku do właścicieli prywatnych nieruchomości (domków jednorodzinnych), mimo że skarżący, tak jak oni, ponosi opłaty z tytułu gospodarowania odpadami; (5) art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do pominięcia skarżącego jako osoby władającej nieruchomością; (6) art. 6h u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię i nie uwzględnienie okoliczności, że skarżący faktycznie ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako właściciel lokalu mieszkalnego ponosi opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Tylko przez niewłaściwą interpretację przepisów prawa, został systemowo pozbawiony możliwości składania deklaracji w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że nie jest stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty, gdyż ponosi opłaty w tym zakresie i jego status w tym względzie nie powinien się różnić od właściciela domku jednorodzinnego, któremu już osobiście dano możliwość składania deklaracji. Istota problemu leży, zdaniem skarżącego, jedynie w tym, czy ktoś ponosi czy też nie ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami. W końcowej części uzasadnienia skarżący dodał, że przepisy ustawy nie mówią o konieczności bezpośredniego wpłacania opłat na rachunek organu podatkowego, lecz o podmiotach które są zobowiązane do ich ponoszenia. Zdaniem skarżącego skoro jest zobowiązany do ponoszenia opłat, to ma też interes prawny w tym, aby nie były one w zawyżonej wysokości od niego żądane, a więc posiada status strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył kopię pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z 17 marca 2015 r. wraz z uchwałą nr [...] i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wykładnia przepisów prawa materialnego, jaką zastosowały organy podatkowe, jest prawidłowa i nie narusza wymienionych w skardze regulacji, w szczególności art. 6h u.c.p.g. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest w istocie to, czy podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest podmiot sprawujący zarząd nieruchomościami wspólnymi wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, czy też właściciele poszczególnych lokali wchodzących w skład tej wspólnoty. Problem ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a kształtująca się na tym tle linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (por. wyroki: WSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 586/13; z 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 285/14; z 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 300/14; z 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1659/14; z 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1788/14 oraz z 30 stycznia 2015 r., sygn.. akt I SA/Wr 2240/14; dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Odpowiadając na to pytanie odnotować należy przede wszystkim uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia), wskazujące wprost podmiot obarczony obowiązkiem uiszczenia opłaty. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 3 u.c.p.g, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Wykładnia językowa art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wskazuje, że mowa w nim o nałożeniu obowiązków właścicieli na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, uczynienie tych osób odpowiedzialnymi za wykonanie przedmiotowych obowiązków. Na uwagę zasługuje ponadto umiejscowienie tego przepisu – został on umieszczony w Rozdziale 1 "Przepisy ogólne". Nie ma zatem wątpliwości, że dotyczy również obowiązków przewidzianych w art. 6 u.c.p.g., jak i w art. 6m ust. 1 u.p.c.g. Sformułowanie "obciążają", użyte w treści art. 2 ust 3 u.c.p.g., nie czyni przy tym z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lecz podatnika tej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 § 1 O.p., podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Zgodnie zaś z art. 8 O.p., płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczania i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest zatem, na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązkami podatnika, to jest: złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłaty tej opłaty. Przepis art. 2 ust 3 u.c.p.g. nie daje podstaw do przypisywania osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną cech płatnika nie tylko dlatego, że nie używa wprost terminu "płatnik", ale przede wszystkim dlatego, że nie powierza danemu podmiotowi wykonania czynności, o których mowa w art. 8 O.p., to jest: obliczenia opłaty, jej poboru od podatnika oraz przekazania pobranej kwoty organowi gminy (w tym zakresie sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 31 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 67/14). Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na której się są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To zatem na właścicielach nieruchomości, co do zasady, ciążą obowiązki wskazane w cytowanej ustawie, w tym złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczenia tej opłaty. Mocą przepisów wspomnianej ustawy, obowiązki właścicieli, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., mogą jednak wykonywać także inne podmioty. Jak stanowi wspomniany już wyżej art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Niniejsza regulacja stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., która przewidzianymi w ustawie obowiązkami obciąża właścicieli nieruchomości. Zatem w sytuacji wskazanej w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wolą ustawodawcy, obowiązki właścicieli zostały przeniesione na inne podmioty, to jest: osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną. Celem art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest ułatwienie wykonywania obowiązków wynikających z ustawy w przypadku, gdy mamy do czynienia z budynkami wielolokalowymi, w których wydzielono odrębne lokale. W takich przypadkach obowiązki z indywidualnych podmiotów przechodzą mocą ustawy na wspólnoty lub spółdzielnie reprezentowane przez swoje organy (zarządy). Obowiązki te, to nie tylko złożenie deklaracji i uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także inne, określone w rozdziale 3 u.c.p.g. W szczególności z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rekapitulując, analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że ustawodawca celowo dla budynków wielolokalowych przyjął odrębne uregulowanie. Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. należy zatem odczytać w ten sposób, że wolą ustawodawcy obowiązki właścicieli przerzucono na konkretną grupę podmiotów (osoby sprawujące zarząd nad nieruchomością wspólną). Podmioty te winny składać jedną deklarację (a nie osobno dla poszczególnych lokali) i uiszczać jedną opłatę, tak samo jak odpady są gromadzone we wspólnych pojemnikach. Niewątpliwie, co zostało już zasygnalizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6h i art. 6m u.c.p.g. nie jest precyzyjna, a zasadniczym mankamentem ustawy jest brak przepisu rozstrzygającego wprost, który z podmiotów jednocześnie spełniających przesłankę właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy, jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na wątpliwości w tym zakresie wskazał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12, stwierdzając jednak, że art. 6h i 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału możliwe jest ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania w oparciu o przepisy niniejszej ustawy oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w treści art. 2 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy. Dokonując w ten sposób wykładni nieostrych regulacji prawnych. Trybunał stwierdził, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, ale tylko wówczas, gdy zarząd nie został wybrany. Wyrażoną w niniejszej sprawie przez skarżącego wątpliwość co do sposobu określenia należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi daje się zatem wyjaśnić poprzez systemowe odczytanie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o własności lokali. W ocenie sądu rozstrzygającego przedmiotową skargę, brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przedstawionej przez Trybunał wykładni przytoczonych powyżej przepisów. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania uznać należy za nieuzasadnione zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6h u.c.p.g., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 133 i art. 165a § 1 O.p. Organy podatkowe słusznie bowiem odmówiły przyznania skarżącemu statusu podatnika w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było uznanie, że skarżący nie mógł być stroną postępowania, które zamierzał zainicjować. Organy podatkowe zasadnie zatem odmówiły wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Bez znaczenia w tym kontekście pozostawało ustalenie czy i w jakiej wysokości wnioskodawca ponosi opłaty na rzecz zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Bezzasadne okazały się więc także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na koniec sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jest naruszenia zasady równości wobec prawa. Zauważyć wypada, że Konstytucja przyznaje ustawodawcy szerokie uprawnienia w zakresie kształtowania treści prawa daniowego w granicach wszakże wyznaczanych zasadą równości. Dopuszczalne jest jednak pewne zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, nawet wykazujących podobieństwo cech istotnych, jeżeli jest to zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej i innymi zasadami konstytucyjnymi. Dotyczy to w szczególności instytucji wyłączeń z obowiązku podatkowego, które muszą być także konfrontowane z wyrażoną w art. 84 Konstytucji RP zasadą powszechności ponoszenia ciężarów publicznych. Dlatego też objęcie obowiązkiem podatkowym pewnej grupy podatników o cechach podobnych do tych, które charakteryzują inną grupę, wyłączoną z obowiązku podatkowego, nie musi świadczyć o naruszeniu zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Objęcie zatem zarządów wspólnot mieszkaniowych obowiązkiem uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), nie stanowi o uprzywilejowaniu członków tych wspólnot, względem właścicieli lokali mieszkalnych – członków wspólnot mieszkaniowych, w których nie powołano zarządu. Ci ostatni będą bowiem zobowiązani do indywidualnego rozliczania się ze wspomnianej opłaty. Stronie skarżącej umyka przy tym z pola widzenia fakt, że przeniesienie obowiązku składania deklaracji i uiszczania opłat na zarządy wspólnot mieszkaniowych, w rzeczywistości nie pozbawia członków wspólnot prawa do kwestionowania potrzeby uiszczania tych opłat. Fakt, że nie mogą skorzystać z drogi postępowania podatkowego, nie pozbawia ich możliwości korzystania z praw członków wspólnot i wpływania w ten sposób na działania powołanych przez nich zarządów tych wspólnot. Odnosząc się na zakończenie do dowodu przedstawionego przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie wskazać należy, że nie miał on żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy strona skarżąca należała do kręgu osób uprawnionych do wszczęcia postępowania podatkowego, podczas gdy przedstawiony dowód mógł co najwyżej świadczyć o merytorycznej zasadności wniosku skarżącego o zwrot nadpłaty. Skoro jednak, jak ustalono, skarżący nie był uprawniony do występowania z takim wnioskiem, merytoryczne badanie zasadności wniosku było niemożliwe. W tym stanie sprawy skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), podlega oddaleniu. m.m.