IV SA/Wr 654/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania T. P. (dalej: skarżąca) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]), odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem – D. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano następujący stan prawny i faktyczny sprawy. Organ pierwszej instancji, opisaną wyżej decyzją, odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad D. P. (synem skarżącej), argumentując, że jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Skarżąca odwołała się od tej decyzji, podkreślając, iż sprawuje całodobową opiekę nad synem . Do odwołania załączono kopie: - orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]), - pismo Dyrektora [...] Zespołu Opieki Zdrowotnej z dnia [...] listopada 1990 r. ([...]), dotyczące przedłużenia urlopu wychowawczego do dnia 14 września 1992 r., - orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2014 r. (nr akt [...]). Skarżąca zwróciła się, w związku z trudną sytuacją jej rodziny, o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r., ilekroć w tym akcie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ podkreślił, że według art. 17 ust. 1 b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunkiem uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie, m.in., przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Przepis ten uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponieważ niepełnosprawność syna skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia, to zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 b ustawy skarżąca nie spełnia jednego z warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]), wynika, że niepełnosprawność D. P. - urodzonego dnia [...] - istnieje od dnia 18 listopada 2012 r. Na powyższą konstatację - w świetle ww. regulacji - nie ma wpływu argumentacja zawarta w odwołaniu, ani kopie dokumentów załączonych do środka zaskarżenia. Z załączonej do odwołania kopii orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2014 r. (nr akt [...]), wynika, iż całkowita niezdolność do pracy syna skarżącej istnieje od dnia 1 stycznia 2014 r. i nie pozostaje ona w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem dwudziestego piątego roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia, a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej. Skargę na tą decyzję złożyła skarżąca podkreślając, iż sprawuje całodobową opiekę nad synem. Opisała sytuację życiową w jakiej znajduje się ona oraz syn, nad którym sprawuje opiekę. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalanie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę wydania omawianych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 ust. 1, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 tego przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadkach ściśle w tym uregulowaniu określonych. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest więc z jednej strony od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1, ust. 1 i ust. 1 b u.ś.r. z drugiej - od niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 5 tego przepisu. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze aprobując w całości decyzję odmowną organu I instancji uznało, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność syna skarżącej, nie powstała w czasie określonym tym przepisem. Niespełnienie przesłanki z tego przepisu skutkowało zatem odmową przyznania świadczenia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (opublikowanym 23 października 2014 r. w Dz.U. z 2014, poz.1443, dalej jako "wyrok TK") Trybunał Konstytucyjny jednakże stwierdził, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zastrzeżono, że: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki." Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1668/14 stwierdził, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i wsa 2010/2/16). Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale także do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Naruszenie ma charakter materialnoprawny. Możliwe jest zatem uchylenie również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja odmownej decyzji organu pierwszej instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że organy pierwszej i drugiej instancji odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej na podstawie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. dokonały błędnej wykładni tego przepisu. W chwili obecnej z przepisu tego nie można wyinterpretować żadnej normy prawnej, która ograniczałaby przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ na skutek wyroku TK przepis ten jest normatywnie pusty. Należy pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. "prawodawcą negatywnym". Stwierdzenie, że norma prawna obowiązuje mimo utraty mocy obowiązującej jej istotnej treści prowadziłoby do sytuacji, w której skutkiem wyroku TK byłaby nie utrata mocy obowiązującej normy prawnej, ale zmiana jej treści. W takiej sytuacji rola Trybunału Konstytucyjnego uległaby zmianie na funkcję "prawodawcy pozytywnego", co zdaniem Sądu jest nie do pogodzenia z obowiązującą Konstytucją RP (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r. IV SA/Po 944/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2016 r. IV SA/Gl 633/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. IV SA/Gl 790/15, pub. CBOSA). W konsekwencji obowiązkiem organu rozpatrującego ponownie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bez uwzględnienia zastrzeżenia z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Skoro więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1 b u.ś.r. z Konstytucją RP we wskazanym wyżej zakresie, zaś organy, odmawiając przyznania świadczenia, rozstrzygnęły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.