I OSK 2728/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 503/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r. (sygn. akt IV SA/Gl 503/15) oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zobowiązał M. K. do zwrotu w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w punkcie 1 decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w łącznej kwocie 11960 zł na podany rachunek bankowy, ustalił wysokość odsetek od nienależnie pobranych świadczeń na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 3878,22 zł oraz zobowiązał do jej zwrotu wraz z dalszymi ustawowymi odsetkami za okres od [...] lutego 2015 r. w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] uznał, iż w okresie od 1.08.2011r. do 30.06.2013r. M. K. pobrała nienależnie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 11960 zł oraz ustalił wysokość odsetek od nienależnie pobranych świadczeń. W związku z tym zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, zwanej dalej w skrócie "u.ś.r.") należało zobowiązać stronę, jako osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, do ich zwrotu. W odwołaniu wniesionym przez radcę prawnego zarzucono powyższej decyzji naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że strona jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy z okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że informowała ona organ o toczącym się postępowaniu przez ZUS w przedmiocie przyznania jej świadczenia, zaś organ z tego faktu nie wyciągnął żadnych wniosków i nie poinformował skarżącej o braku podstaw do wypłaty świadczenia, a zatem fakt wypłaty zasiłku był organowi znany, stąd też brak jest podstaw do domagania się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie akcentowano, że strona przy wszystkich wydanych w sprawie decyzjach nie została prawidłowo pouczona o tym, w jakiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasa. Wskazano, że lektura pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. przyznającej stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, że nie zawarto w nim informacji, że nabycie prawa do emerytury jest okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że od tej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K., które decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] utrzymało ją w mocy w zakresie uznania za nienależnie pobrane przez M. K. świadczenie przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w formie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 11960 zł za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz ustalenia wysokości ustawowych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń na dzień wydania decyzji na kwotę 3399,82 zł. Uznano, że zaszła przesłanka wypłaty świadczenia pomimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do jego pobierania, a osoba je pobierająca była prawidłowo pouczona o braku prawa do jego pobierania, gdyż w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne chociaż miała ustalone decyzją ZUS prawo do emerytury. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie jest związane treścią powyższej decyzji, na którą nie została wniesiona skarga do WSA w Gliwicach. Kolegium stwierdziło merytoryczną poprawność decyzji organu I instancji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ustalonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. Jednocześnie w ocenie Kolegium decyzja mająca oparcie w przepisie art. 30 ust. 1 u.ś.r. nie ma charakteru uznaniowego, a w prowadzonym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o uznaniu, że wypłacone stronie świadczenia rodzinne były nienależnie pobrane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, której zarzuciła obrazę art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez przyjęcie, iż skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1.08.2011 do 30.06.2013 r., podczas gdy organ, co wynika z akt administracyjnych sprawy, już w kwietniu 2012 r. prowadząc korespondencję z ZUS O/Z. powziął wiadomość, że skarżąca posiadała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo to, nie zaprzestał wypłaty tego świadczenia, a zatem nie może domagać się jego zwrotu, gdyż nie było ono nienależnie pobrane. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a., które polega na tym, że organ administracji wydając decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie pouczył strony w sposób właściwy, iż w przypadku nabycia świadczeń z ubezpieczenia społecznego prawo do zasiłku ustaje, a zatem tym samym nie została wyczerpana dyspozycja zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r. (sygn. akt IV SA/Gl 503/15) oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 1u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zatem aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie – co w przedmiotowej sprawie wystąpiło. Decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2014r., w której organ uznał świadczenie pielęgnacyjne przyznane skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] za nienależnie pobrane w kwocie 11 960 zł za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz ustalił wysokość ustawowych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń, została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014r., a decyzje te nie zostały poddane kontroli sądowej. Konsekwencją wydania decyzji o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane jest zatem obowiązek jego zwrotu, co wynika z art. 30 ust. 1 oraz ust. 3-9 u.ś.r. Na obecnym etapie w aktualnie zakreślonym przedmiocie sprawy, nie może być przedmiotem sporu okoliczność, że strona skarżąca nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Sprawa orzeczenia o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjne została już bowiem ostatecznie zakończona i nie podlega kontroli w tym postępowaniu. Stąd też zarzuty skarżącej nie mogły odnieść skutku, bowiem odnoszą się one w istocie do przesłanek uznania świadczeń za nienależnie pobrane, te natomiast zostały już rozważone w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2014 r. Obecnie natomiast organ administracji publicznej zasadnie rozstrzygnął o zwrocie świadczeń mając na względzie przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. K., działając przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wnosząc o uchylenie wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i obrazę art. 30 ust. l i ust. 2 u.ś.r. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżąca obowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1.08.2011 r. do 30.06.2013 r., podczas gdy jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych organ już w kwietniu 2012 r. prowadząc korespondencję z ZUS O/Z. powziął wiadomość, że skarżąca posiadała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo to, nie zaprzestał wypłaty tego świadczenia, a zatem w ocenie skarżącej nie może domagać się zwrotu tego świadczenia, albowiem nie było ono nienależnie pobrane. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż argumenty podniesione w skardze, mogły być podniesione wyłącznie w postępowaniu o ustalenie, że świadczenia pobrane zostały nienależnie, a nie w postępowaniu o zwrot tych świadczeń. Stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca ponadto wskazuje, że przy wszystkich wydanych w sprawie decyzjach nie została ona prawidłowo pouczona o tym w jakiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasa. Skoro tak, to uznać należy, że skarżąca nie została pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 o.ś.r. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się także na naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Miało to nastąpić ze względu na to, że organ I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego prowadził wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy beneficjentowi tego świadczenia się ono należy. Postępowanie to polegało m.in. na prowadzeniu obszernej korespondencji z ZUS w celu ustalenia zakresu uprawnień skarżącej do świadczeń z funduszu ubezpieczeń społecznych i tak już w kwietniu 2012r. organ uzyskał informację, że skarżącej przysługuje prawo do emerytury, a zatem już w tym okresie winien wydać decyzję na mocy której zaprzestano by wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wzmiankę o "naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy" i w związku z tym zarzutem sformułowano drugi wniosek skargi kasacyjnej, tj. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednakże w zakresie tego zarzutu nie wskazano naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G., zobowiązującą M. K. do zwrotu w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji orzekać o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a w następnej decyzji o nakazaniu zwrotu tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I 669/14; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2177/13). Ze stanowiskiem tym w pełni zgadza się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należy więc rozstrzygnąć czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Aby można było nakazać zwrot określonego świadczenia, to najpierw koniecznym jest przesądzenie, że były to świadczenie pobrane nienależnie. Podkreślenia wymaga także, że w toku postępowania o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń organ bada czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Zakres postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń nie jest zatem tożsamy z zakresem postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. Wskazana wyżej kolejność czynności organu została zachowana także i w badanej sprawie. Podstawą do wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w której zobowiązał M. K. do zwrotu w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, była funkcjonująca już obrocie prawnym, ostateczna decyzja z dnia [...] października 2014 r. Nr [...]. W tej decyzji uznano, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 01.08.2011r. do 30.06.2013 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] utrzymało ją w mocy w zakresie uznania za nienależnie pobrane przez M. K. świadczenia pielęgnacyjnego we wskazanym wyżej zakresie. To w tym właśnie postępowaniu administracyjnym mogły i powinny być podnoszone zarzuty związane z zasadnością uznania przyznanych świadczeń pielęgnacyjnych za nienależnie pobrane (np. co do prawidłowości pouczeń strony o jej obowiązkach). Od tej decyzji nie została wniesiona skarga do WSA w Gliwicach. Skoro tak, to postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczeń pielęgnacyjnych za nienależnie pobrane zostało zakończone decyzją ostateczną, która mogła być dla Prezydenta Miasta G. podstawą do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co organ uczynił, wydając wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżąca obowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych organ już w kwietniu 2012 r. prowadząc korespondencję z ZUS O/Z. powziął wiadomość, że skarżąca posiadała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo to, nie zaprzestał wypłaty tego świadczenia, należy stwierdzić, że nie jest to zarzut, który może być podniesiony w odniesieniu do decyzji, która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej zakresy postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń oraz postępowania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń są różne. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie odnoszą się do naruszenia przepisów, które ewentualnie mogło być podniesione w przypadku sądowej kontroli wcześniejszej decyzji z [...] października 2014 r. Nr [...]. To samo można odnieść do wspomnianego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 8 k.p.a. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Wskutek tego Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż organ zasadnie rozstrzygnął o zwrocie świadczeń mając na względzie przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą być uwzględnione. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.