II SA/Gl 1094/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ty. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. R.G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) o wydanie nakazu wykonania zgodnie z prawem budowlanym odprowadzenia wód deszczowych z wiaty wybudowanej przez sąsiadów na granicy działki. W toku przeprowadzonych w dniu [...]. oględzin organ ustalił, że przedmiotowa wiata posiada konstrukcję drewnianą, ze ścianami z otynkowanych płyt OSB na szkielecie drewnianym, z dachem drewnianym, krytym papą na deskowaniu, ze spadkiem w kierunku nieruchomości sąsiedniej, o wymiarach 8,80 x 5,30 m i wysokości 2,20 m. Nadto usytuowana jest przy ścianie budynku położonego na nieruchomości sąsiedniej - działce nr [...]. Organ ustalił również, że wiata powstała około [...]r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie była przebudowywana i remontowana, także bez pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Pismem z dnia [...]. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowanie w sprawie odprowadzania wody z wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...]w T.. Postanowieniem z dnia [...]. PINB działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie poprawności robót budowlanych polegających na samowolnym wykonaniu remontu i przebudowy oraz odprowadzania wód deszczowych z dachu wiaty. Następnie decyzją z dnia [...]. nr [...], znak: [...]w T. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał Z. i Z. K. - współwłaścicielom nieruchomości na której posadowiona jest sporna wiata, przeprowadzenie robót budowlanych, obejmujących realizację ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyniesionej ponad pokrycie dachu wiaty, studzienki od strony północnej wiaty oraz odwodnienia dachu wiaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budowa wiaty w latach[...]-tych nie wymagała pozwolenia na budowę, a wykonane w latach [...]. roboty budowlane obejmujące remont i przebudowę wiaty zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, dlatego należało wdrożyć postępowanie naprawcze oparte o art. 51 ust.1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust.7 Prawa budowlanego. Kolejną decyzją nr [...]z dnia [...]., znak: [...], za zgodą stron postępowania organ zmienił w/w decyzję w zakresie terminu przeprowadzenia nakazanych robót budowlanych. W międzyczasie organ powziął informację o śmierci zobowiązanego – Z.K.. W związku z tym PINB wystosował wezwanie do żony zmarłego – Z. K., do wskazania kręgu spadkobierców. Organ pozyskał wówczas informację, że postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone oraz że do spadkobierców ustawowych zmarłego należą żona - Z. K., córka - U. K. oraz syn - K. K.. W dniu [...]po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie nakazów objętych decyzją z dnia [...]. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne, celem ustalenia czy obowiązki zostały wykonane. W toku kontroli organ ustalił, że nie wszystkie roboty zostały wykonane, a część została wykonana w sposób odmienny, niż nakazano to w decyzji. Podczas kontroli U. K. przedłożyła sporządzoną na dzień [...]. " Opinię wykonania zaleceń zawartych w opinii technicznej z[...]." Z treści opinii wynikało, że prace wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. W związku z powyższym, decyzją nr [...]z [...]., znak: [...], PINB w T. działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Z. K., U. K. oraz K. K., zaniechanie dalszych robót budowlanych na obiekcie spornej wiaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka nieruchomości sąsiedniej - B. G.. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) z uwagi na niepoinformowanie jej o wpłynięciu do tego organu dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto odwołująca wskazała, że PINB pominął całkowicie kwestię legalności spornej wiaty, która wzniesiona została bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej, organ pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Wskazała również, że sporna wiata pełni obecnie funkcję zadaszonych miejsc postojowych dla samochodów, w związku z prowadzeniem na tej samej nieruchomości działalności gospodarczej w postaci myjni samochodowej. Dodatkowym pismem w sprawie odwołująca doprecyzowała podniesione w odwołaniu zarzuty i odniosła się do twierdzeń organu pierwszej instancji, wyrażonych w piśmie przekazującym odwołanie do rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej: [...]WINB ). Wskazała ponadto na istniejące zagrożenie pożarowe dla jej obiektu, do którego ściany przylega sporna wiata, a wynikające zarówno z drewnianej konstrukcji wiaty, sposobu jej użytkowania oraz bliskości tej wiaty w stosunku do budynku posadowionego na nieruchomości skarżącej. Do organu II instancji wpłynęło również pismo U. K., w którym ustosunkowała się ona do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wskazując jednocześnie, że B. G. nie powinna być stroną postępowania, gdyż nie wykazała, na czym miałby polegać jej interes prawny w sprawie. Podniosła także, że kwestia legalności spornej wiaty została rozstrzygnięta decyzją PINB z dnia [...]., którą nałożono obowiązki związane z legalizacją przebudowy spornej wiaty. W decyzji tej PINB wskazał bowiem, że pod rządami przepisów, obowiązujących w dacie realizacji wiaty, tj. ok [...]r., wiata nie wymagała pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że nieuzasadnione było prowadzenie postępowania wobec samowolnie dokonanej przebudowy i remontów spornej wiaty w sytuacji, w której organ w ogóle nie zbadał legalności istnienia samej wiaty jako obiektu budowlanego. Kwestia ta nie mogła zostać przesądzona w decyzji PINB z dnia [...]., bowiem nie była ona wówczas przedmiotem postępowania. Nadto organ odwoławczy nie podzielił poglądu, że sporna wiata w 1980r., nie wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z zawartą w art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, nr 38, poz. 229) zasadą generalną, wszelkie roboty budowlane można było wówczas rozpocząć wyłącznie w oparciu o pozwolenie na budowę. Kwestia ta była przedmiotem dalszej konkretyzacji w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48, dalej jako "Rozporządzenie") W § 19 i 44 Rozporządzenia, które mają wobec regulacji art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. charakter pomocniczy, wyszczególniono część robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Taka konstrukcja w/w norm prawnych musi prowadzić zdaniem organu odwoławczego do konkluzji, że regułą było wymagane pozwolenie na budowę dla realizacji wszelkich robót budowlanych, a wyjątki od tej reguły w sposób szczegółowy były wskazane w przepisie. Zatem wiata, niewymieniona expressis verbis w przepisach Rozporządzenia, wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z klauzulą generalną, zawartą w art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. W konsekwencji [...]WINB uznał, że budowa wiaty stanowiła samowolę budowlaną, ponieważ inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego PINB w pierwszej kolejności winien był zbadać legalność wiaty jako całości (tj. jako konkretnego, wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego). Natomiast nie mogły być przedmiotem samoistnego orzekania przez PINB roboty budowlane, przeprowadzane następczo na samowolnie wzniesionym obiekcie (przebudowa, remont), przed zbadaniem legalności tego obiektu jako takiego. [...]WINB wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji, nawet gdyby przyjąć, że tryb art. 50 i 51 Prawa budowlanego znalazłby w sprawie zastosowanie, wadliwe zastosował te przepisy. Organ stwierdził w trakcie postępowania, że sporna wiata narusza przepisy chociażby w zakresie przepisów przeciwpożarowych, a także skierowania wód opadowych na nieruchomość sąsiednią i w związku z tym nałożył konkretne obowiązki, celem usunięcia stwierdzonych naruszeń. Gdy obowiązki te nie zostały wykonane, organ zaskarżoną decyzją nakazał zaniechanie robót budowlanych. Tym samym PINB de facto usankcjonował stan niezgodny z prawem i dokonał legalizacji samowoli budowlanej bez usunięcia stwierdzonych naruszeń. Sporna wiata nie jest bowiem w budowie, ale jest już użytkowana. Nakaz zaniechania robót wywiera zatem tylko taki skutek, że kończy merytoryczne postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, bez osiągnięcia celów tego postępowania, jakim jest doporowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji zasadnym było nakazanie dokonania rozbiórki części samowolnie zrealizowanej substancji budowlanej, naruszającej przepisy, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w celu wykazania, które konkretnie części wiaty podlegały samowolnej przebudowie. Ponadto [...]WINB wskazał również, że organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, nadto brak jest w aktach sprawy aktu zgonu zmarłego, orzeczenia sądu powszechnego lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, czy też odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na podstawie których można by ustalić prawidłowo krąg stron postępowania. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że strony postępowania mają co prawda prawo do uczestnictwa w postępowaniu i poszczególnych czynnościach na każdym jego etapie, ale nie może to oznaczać, że organ ma obowiązek do indywidualnego informowania stron o każdym piśmie, jakie wpływa do organu w trakcie postępowania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że w pierwszej kolejności należy przesądzić kwestię legalności całego obiektu, a w ramach tego postępowania dopiero kwestię zgodności obiektu z przepisami. Organ II instancji nie podzielił także zastrzeżeń U. K. co do braku przymiotu strony odwołującej się B. G., wskazując, że jej interes prawny wynika bezpośrednio z prawa własności i jego naruszenia, ale także z art. 5 ust. 1 pkt 1) b i pkt 9 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że organ II instancji zamiast ograniczyć się do badania wykonania obowiązków nałożonych w ostatecznej decyzji z dnia [...]. dokonał merytorycznej oceny tej właśnie decyzji. Nadto naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez kwestionowanie ustaleń dokonanych w ostatecznej decyzji w zakresie legalności wiaty oraz konieczności wykonania nałożonych obowiązków. Nie uwzględnienie istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]. jak również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy z 27 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji nastąpi wszczęcie stosownego postępowania nadzwyczajnego, które doprowadzić winno do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...]. W piśmie procesowym z dnia [...]. uczestniczka postępowania B. G. wniosła o oddalenie skargi, argumentując powyższe brakiem podstaw do uwzględnienia sformułowanych w niej zarzutów. Ponownie wskazała, że organ I instancji nie powinien poddawać wiaty trybowi legalizacji, a orzec o jej rozbiórce - ze względu na brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Na rozprawie sądowej w dniu 8 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa wiata powstała około [...]. bez pozwolenia na budowę, w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a następnie pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane była przebudowana i remontowana. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić kwestię legalności spornej wiaty, dokonując analizy przepisów obowiązujących w dacie jej powstania tj. zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1974r. Zgodzić się należy bowiem z organem odwoławczym, że orzekanie o robotach budowlanych przeprowadzonych na samowolnie wzniesionym obiekcie, przed zbadaniem jego legalności nie znajduje podstaw. Prawidłowe były również rozważania organu odwoławczego w zakresie dotyczącym stwierdzenia wzniesienia wiaty w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Art. 28 ust.1 i 3 powołanej ustawy wprowadził bowiem ogólną zasadę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, określającym warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Powołane rozporządzenie w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 wymienia roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust. 2 - roboty nie wymagające pozwolenia. Jednakże przedmiotowe wyliczenia robót budowlanych wymagających pozwolenia jak i tych, które mogą być rozpoczęte bez takiego pozwolenia nie jest zupełne. W sytuacji gdy roboty nie zostały zaliczone w Rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup, mimo że są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., to są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania. Natomiast to, że Rozporządzenie oprócz wskazania wyjątków od wspomnianej zasady, których nie można interpretować rozszerzająco, uściśla wymogi dotyczące wymienionych w nim robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę (§ 19 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 Rozporządzenia) nie oznacza, że można tworzyć odrębną kategorię robót budowlanych nie wyliczonych wprost w Rozporządzeniu jako wyjątku, a jednocześnie nie podlegających temu obowiązkowi. W świetle powyższego organ odwoławczy słusznie uznał, że sporna wiata wymagała pozwolenia na budowę. (por. uchwała SN III AZP 3/90 z dnia 26 września 1990r. OSNC 1991r., z 1, poz. 2 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008r. sygn. akt II SA/Wr 44/08, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W tym stanie rzeczy postępowanie legalizacyjne przedmiotowej wiaty powinno odbyć się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej legalizacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ. Mając na uwadze, że wiata została wzniesiona bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia właściwemu organowi, zasadnym byłoby wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r. Jednakże zgodnie z art. 103 powołanej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że budowa wiaty została zakończona przed 1 stycznia 1995r., zatem zastosowanie w tym przypadku powinny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Pomimo prawidłowych ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy wydał wadliwą decyzję, bowiem stwierdzając, że organ pierwszej instancji błędnie prowadził postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 – 7 Prawa budowlanego z 1994r. zamiast na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do uchylenia w trybie nadzwyczajnym prawomocnej decyzji PINB z dnia [...]., która wbrew temu co twierdzi [...]WINB przesądziła kwestię trybu postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że realizacja wiaty nie wymagała pozwolenia na budowę i właściwe jest postępowanie naprawcze oparte o art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji wydać w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie prowadzone przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2014r. sygn. akt II OSK 691/13 dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Umorzenie postępowania nie oznacza przy tym, że organ nie może prowadzić już żadnego postępowania, może on bowiem prowadzić postępowanie w innym przedmiocie, tj. np. na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto takie rozstrzygnięcie zapewnia zachowanie zasady dwuinstancyjności. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który jest odpowiednikiem wcześniej obowiązującego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 Prawa budowlanego, to postępowania o różnych przedmiotach. Art. 48 i art. 51 zawierają regulacje wzajemnie się wykluczające (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Ke 767/10, oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 155/11, wyrok NSA z dnia 23 marzec 2011r. sygn. akt II OSK 508/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zastosowanie bowiem jednego przepisu nie może dotyczyć przypadków, do których ma zastosowanie drugi z powołanych przepisów. Dotyczą one wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 Prawa budowlanego chodzi o wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu (brak formalnej zgody właściwego organu na realizację zamierzenia inwestycyjnego). Natomiast art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1. W konsekwencji możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zachodzi tylko wtedy, kiedy nie mamy do czynienia z typową samowolą budowlaną wskazaną w tych przepisach. Hipotezy z jednej strony art. 48, a z drugiej art. 51 ust. 1 są rozłączne. Jeśli zatem zachodzą podstawy do zastosowania procedury z art. 48, to jest niedopuszczalnym korzystanie przez organ nadzoru budowlanego z procedury naprawczej regulowanej art. 51 ( por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011r. sygn. akt II OSK 1418/10, LEX nr 1151870). W tej sytuacji ponieważ wykonanie spornej wiaty nastąpiło bez pozwolenia na budowę, to stan zgodny z prawem mógłby zostać uzyskany jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., jako odpowiednika art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Powyższe przesądziło o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, która w sposób istotny narusza prawo uchylając decyzję PINB i zobowiązując ten organ do prowadzenia postępowania niezgodnie z pozostającą w obrocie prawnym decyzją PINB z dnia [...]., podczas gdy należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć w tym zakresie postępowanie naprawcze, a nadto podjąć działania zmierzające do zastosowania trybu nadzwyczajnego i uchylenia ostatecznej decyzji PINB z [...]. Okoliczności te legły także u podstaw uchylenia przez Sąd powołanej decyzji z dnia [...]. ze względu na zastosowanie niewłaściwej procedury mającej doprowadzić wykonanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy do całości obiektu budowlanego był tryb z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. W tej sytuacji Sąd postanowił skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla końcowego załatwienia rozpatrywanej sprawy koniecznym bowiem było uchylenie decyzji z dnia [...]. w tym celu, aby PINB po prawidłowym ustaleniu stron postępowania po zmarłym Z. K. (według wytycznych zawartych w zaskarżonej decyzji) zawiadomił je, że postępowanie będzie się toczyło od początku w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. i w tym kierunku prowadził będzie dalsze czynności oraz wyda stosowne orzeczenie. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania. Niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania uznać należy za naruszenie wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. Nadto, jeśli postępowanie to miałoby się toczyć na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., to przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania obiektu. Z kolei wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu oznacza, że wystąpi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać nadto wypada, że organ odwoławczy dokonując merytorycznej oceny ostatecznej decyzji [...] z dnia [...]., wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, na co zasadnie wskazała skarżąca. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wiążące organy na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., wynikają z rozważań poczynionych powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organ I jak i II instancji wezmą pod uwagę przywołane zalecenia Sądu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.