II OZ 373/16

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. i T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1394/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.i T.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne - w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] w O.. T.P. i M.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję. W skardze sformułowany został także wniosek o wstrzymanie wykonania powołanego na wstępie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r., na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), - dalej p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący nie zawarli uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a to na skarżących spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. Dodatkowo zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zaskarżona decyzja nie nadaje się więc do wykonania, gdyż decyzja ta uchyla decyzję organu I instancji i to dodatkowo decyzję, którą organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne. Skutkiem decyzji organu II instancji (w przypadku, gdyby decyzja ta stała się prawomocna) będzie więc jedynie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, ale wydana decyzja nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków. Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. M. i T.P. wnieśli zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 28 stycznia 2016 r. podnosząc, że przedłużanie postępowania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego może w znaczący sposób utrudnić skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Zatem celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Jednakże przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wykonaniu podlegają bowiem takie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 396/05). W szczególności zaś nie podlegają wykonaniu, a tym samych ochronie tymczasowej, decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tak jak w sprawie niniejszej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne ze swej istoty nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania. Skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). W przedmiotowej sprawie skarżący żądają wstrzymania wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., która w istocie nie nadaje się do wykonania, gdyż dotyczy czynności stricte procesowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.