II SAB/Gd 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym punkty 1 i 2b pisma, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek skarżącego A. K. o przyznanie sumy pieniężnej; 5. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. wniósł w dniu 25 stycznia 2016 r. skargę na bezczynność A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. Domaga się w skardze: 1. uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 3. zakreślenia organowi 14 – dniowego terminu do załatwienia sprawy, 4. uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznania od organu sumy pieniężnej, 6. rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym, 7. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jak wynika z treści skargi, skarżący w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej A. Wniosek ponowiono pismem z dnia 22 września 2013 r., następnie pocztą elektroniczną w dniu 23 marca 2014 r., z przywołaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla poparcia zasadności wniosku. Skarżący twierdzi, że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), a żądana informacja stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podkreśla okres bezczynności organu trwający ponad trzy lata. W odpowiedzi na skargę A. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Strona przeciwna kwestionuje twierdzenie, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Mimo tego, że jest przewoźnikiem realizującym przewozy regularne nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne. Nie wykorzystuje w swojej działalności mienia publicznego, nie jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzi działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym na własny rachunek i odpowiedzialność. Dopłaty do biletów ulgowych stanowią jedynie rekompensatę za konieczność honorowania ulg ustawowych, do czego przewoźnik jest zobowiązany z mocy ustawy. Gdyby sąd uznał inaczej, spółka wskazuje, że w dniu 3 lutego 2016 r. udzielono skarżącemu żądanej informacji, tak więc stronie przeciwnej nie można postawić zarzutu bezczynności. Pismem procesowym, które wpłynęło do sądu w dniu 15 marca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę na bezczynność co do punktów 1 i 2b wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., w zakresie dotyczącym punktów 2a, 2c i 3 wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W odniesieniu do punktów 1 i 2b podtrzymuje wnioski zawarte w skardze co do rażącego naruszenia prawa, przyznania sumy pieniężnej, rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. dla spraw wszczętych po tym dniu, kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.i.d.p. Kontrolując wniesioną skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie w całości na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do częściowego umorzenia postępowania w sprawie bezczynności, w zakresie zobowiązania do jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, a przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję informacji publicznej, przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Następnie przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p. informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 5 mieści się informacja dotycząca dysponowania majątkiem publicznym innych podmiotów niż władze publiczne bądź samorządowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy przyjąć, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej na warunkach ustawy spoczywający nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. dotyczący organizacji kontroli biletów w autobusach przedsiębiorstwa zawierał następujące żądania: 1) Ile osób upoważnionych jest do kontroli biletów? 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Państwa Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, i.t.d.). Wnioskodawca nie wymaga konkretnych kwot. Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż z jednym podmiotem proszę by powyższe informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Jeżeli w Państwa Przedsiębiorstwie stosowanych jest kilak wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich. Jako sposób udostępnienia informacji wskazano we wniosku przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną. Dopiero w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r., po wniesieniu skargi i powołując się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne udostępniono skarżącemu żądaną informację w następującym zakresie: Kontrolę biletów w ramach przewozów regularnych realizowanych przez spółkę w latach 2012-2015 wykonuje firma zewnętrzna t.j. B., na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Na podstawie tej umowy firma otrzymuje wynagrodzenie ryczałtowe za każdą wykonaną kontrolę. Podano też wysokość wynagrodzenia (netto) za czynności kontrolne, w latach odpowiednio 2012 – 2015. Wraz z pismem przesłano wzór identyfikatora upoważniającego do przeprowadzenia kontroli (zob. wniosek i pismo w aktach sprawy). Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii, czy strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p. oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną, związaną z wykonywaniem przez spółkę zadań publicznych. Na oba pytania należy odpowiedzieć twierdząco, takie też jest, jak trafnie zauważa skarżący, stanowisko judykatury. Strona przeciwna mimo, że jest przedsiębiorcą i spółką prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, realizuje zadania publiczne z zakresu transportu publicznego, jak również dysponuje majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, dotyczącej kontroli biletów, sąd przywołuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyrokach: z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13, tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 3/14, wszystkie dostępne w CBOSA) że przewoźnik ([...]) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów - co do zasady - są informacją publiczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. W myśl art.4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. NSA podzielił ponadto wyrażane w doktrynie stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440) (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440) źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa. Mając to na względzie sąd uznał, że A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, a żądana informacja jest informacją publiczną. Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że częściowo żądana informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona po wniesieniu skargi (co do punktów 2a, 2c i 3 wniosku), natomiast w części co do punktów 1 i 2b wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. strona przeciwna pozostaje w bezczynności. Skoro tak, zaktualizował się obowiązek wynikający z art. 149 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o obowiązku rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie dotyczącym punktów 1 i 2b (punkt 1 sentencji wyroku). Natomiast zobowiązanie w udostępnieniu informacji publicznej w pozostałym zakresie, co do punktów 2a, 2c i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., stało się bezprzedmiotowe przed wydaniem niniejszego wyroku. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało umorzyć postępowanie w tym zakresie uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną w części obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże częściowe udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność i dalsze pozostawanie w bezczynności nakłada na sąd obowiązek rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz co do pozostałych obowiązków, wynikających z art. 149 § 1a (co do stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 149 § 2 (co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Mimo długiego okresu od wpływu wniosku do jego częściowego uwzględnienia oraz dalszego pozostawania w bezczynności sąd wziął pod uwagę, że odpowiedzialność strony przeciwnej na zasadach wynikających z u.d.i.p. ugruntowała się w judykaturze w ostatnim czasie, natomiast wcześniej, co wynika wprost z uzasadnienia przywołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie była jednoznaczna, a wręcz przyjmowane było w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko odmienne. Przyjmując zatem brak rażącego naruszenia prawa, zbędne i niecelowe jest orzeczenie o grzywnie z urzędu i przy braku takiego wniosku w skardze. Natomiast strona skarżąca domagała się przyznania sumy pieniężnej. Jednakże w opisanej sytuacji przyjęcia braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, a jednocześnie wobec całkowitego braku uzasadnienia dla złożonego wniosku, sąd odmówił przyznania sumy pieniężnej (punkt 4 sentencji wyroku). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1), § 1a, § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, określając je na kwotę 100 zł wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.