I OSK 1735/16

16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1109/15 w sprawie ze skargi H. H. na zarządzenie Wójta Gminy R. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz H. H. kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1109/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi H. H. na zarządzenie Wójta Gminy R. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora - stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy R. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. komisja konkursowa podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia K. M. do postępowania konkursowego. Do drugiej tury dopuściła H. H.. Po rozpoznaniu skargi K. M. na czynność Wójta Gminy R. w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 924/13 stwierdził bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty K. M. na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w S. oraz nieważność zarządzenia Nr [...] z [...] lipca 2013 r. zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 486/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia. Zarządzeniem nr [...], wydanym m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: u.s.o.), Wójt Gminy R. odwołał z dniem [...] kwietnia 2015 r. H. H. ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie przez Sądy nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora, powoduje, że wadliwym stał się sam fakt powierzenia stanowiska dyrektora H. H. na okres 5 lat od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Niezgodność ta prowadzi do zagrożenia interesu publicznego. Usuniecie tego stanu niezgodności możliwe jest tylko przez odwołanie dyrektora z powierzonego mu stanowiska. Przed wydaniem zarządzenia Wójt Gminy R. poinformował o tym [...] Kuratora Oświaty, który w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. zaopiniował negatywnie odwołanie z dniem 31 sierpnia 2014 r. H. H. ze stanowiska dyrektora. [...] Kurator Oświaty powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1193/11, w którym Sąd stwierdził, że art. 38 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje, jako przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę wadliwości (niezgodności z prawem) aktu powierzenia stanowiska kierowniczego. Podkreślił, że tym bardziej taka przesłanka nie występuje w sytuacji, gdy wadliwość tego aktu nie została stwierdzona przez jakikolwiek organ. Powołując się dalej na stanowisko Sądu wskazał, że wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi przesłanki do uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny, a także na wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., II SA 2070/00, w którym Sąd wskazał, że błąd proceduralny nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38. Wezwaniem z dnia 15 czerwca 2015 r. H. H. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W pierwszej kolejności zarzucił, że zaskarżone zarządzenie nie podaje daty wydania, w związku z tym nie można prawidłowo odczytać zapisu, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Ponadto nie zawiera pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia, co skutkuje naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Przechodząc do kwestii merytorycznej zarzucił nieprawidłową interpretację art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, Wójt Gminy R. nie wskazał przesłanek, których zaistnienie miało rzekomo spowodować stan zagrożenia interesu publicznego, nie wskazał w jaki sposób miałoby ucierpieć dobro szkoły. Tymczasem skarżący cały czas sumiennie i prawidłowo wykonywał powierzone mu obowiązki. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy R. powierzył Skarżącemu z dniem 1 maja 2015 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w S. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, co wskazuje na to, że gwarantuje prawidłowe wykonywanie obowiązków, zgodnie z dobrem szkoły i interesem publicznym. Dodatkowo skarżący podniósł, że odwołanie z funkcji dyrektora nastąpiło po przeszło roku od uprawomocnienia się postępowania w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na odrzuceniu oferty jednego z kandydatów w postępowaniu konkursowym. W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał brak podstaw do jego uwzględnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej zarządzenie nr [...] H. H. powołał argumenty analogiczne jak w wystosowanym wcześniej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną i nie mają w związku z tym do niego zastosowania przepisy dotyczące decyzji. Organ zgodził się, że brak daty podjęcia zarządzenia jest nieprawidłowością, ale w jego ocenie nie może skutkować nieważnością. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w dniu [...] kwietnia 2015 r., o czym świadczy zarejestrowanie zarządzenia w rejestrze zarządzeń. Ponadto zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2015 r. Natomiast użycie zwrotu uchwała jest wynikiem zwykłej omyłki pisarskiej. Zdaniem organu w tej sprawie znajdował zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a opinia [...] Kuratora Oświaty nie miała charakteru wiążącego. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy prawa nie dają podstaw organowi, który powierzył stanowisko dyrektora szkoły, nawet, jak było to w niniejszej sprawie, gdyby powierzenie było wadliwe, do korekty takiego zarządzenia we własnym zakresie przez jego uchylenie. Organ nie mógł w związku z tym we własnym zakresie uchylić zarządzenia o powołaniu dyrektora, bo stanowiłoby to obejście przepisów o odwołaniu. Podjęcie zarządzenia dopiero w kwietniu 2015 r. organ tłumaczy upływem kadencji organów samorządowych, wyborami nowych organów oraz zmianą piastuna organu wykonawczego gminy. Z kolei ponowne powołanie, tym, że przyczyna odwołania nie leżała po stronie skarżącego. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do tego, czy w okolicznościach tej sprawy - mając na względzie wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przyczynę odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. - można było ją zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły, a także, iż winno być ono rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu wyników konkursu nie może być utożsamione z nieważnością samego aktu powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w S. H. H. Odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1193/11, Sąd orzekający w tej sprawie wskazał, że przepis art. 38 u.s.o. nie przewiduje jako przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę wadliwości (niezgodności z prawem) aktu powierzenia stanowiska kierowniczego. Tym bardziej taka przesłanka nie występuje w sytuacji, gdy wadliwość tego aktu nie została stwierdzona przez jakikolwiek organ. Co więcej, wadliwie przeprowadzona ocena konkursowa nie stanowi przesłanki do uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny. Błąd proceduralny (w toku postępowania konkursowego) nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38. Sąd I instancji, w tym zakresie, w całości przychylił się do stanowiska [...] Kuratora Oświaty w R. z dnia 16 kwietnia 2015 r. WSA przyznał rację skarżącemu, że odwołanie go ze stanowiska dyrektora szkoły z przyczyn znanych organowi od kilku lat, a 9 miesięcy od prawomocnego przesądzenia o nieważności konkursu na stanowisko dyrektora przez NSA nie mieści się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych" z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż w dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przyjmuje się, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać: 1. zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne); 2. mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły; 3. przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego; 4. konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość jego odwołania z tej funkcji na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja "nagłości", "konieczności natychmiastowej reakcji" nie miała miejsca. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących omyłki w postaci użycia słowa "uchwała" zamiast "zarządzenie", czy braku jego wyraźniej daty czy też jego obowiązywania Sąd stwierdził, że nie miały one wpływu na ważność kontrolowanego zarządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy R. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ prowadzący do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż szczególnie uzasadnione przypadki, o jakich stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., mogą być spowodowane także okolicznościami niezależnymi od dyrektora (tak też NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10), a nie tylko okolicznościami leżącymi po stronie dyrektora. Wadliwe, dokonane z naruszeniem przepisów, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powoduje stan niezgodności z prawem, a także niepewności co do podejmowanych przez tak powołanego dyrektora władczych czynności, które w przyszłości mogłyby być kwestionowane, co z kolei prowadzi do zagrożenia interesu publicznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, podjęte przez niego działania w sprawie były konieczne i w okolicznościach tej sprawy był to szczególnie uzasadniony przypadek odwołania dyrektora w trakcie jego kadencji, mimo że przyczyna tego odwołania nie leżała po stronie dyrektora i była od niego niezależna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. H. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie jest uprawniony. Art 38 ustawy stwarza gwarancje stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, poprzez wskazanie w ust. 1 pkt 1 w sposób wyczerpujący przyczyn odwołania z takiego stanowiska. Z kolei pkt 2 ust. 1 tego przepisu stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska bez wypowiedzenia, pozwala uczynić to tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Przepis ten nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, nie podając wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, albo naruszenie prawa przez nauczyciela czy inne jego zachowania choćby niezawinione, które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Z tego względu przyjmuje się, że odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń czy okoliczności je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie, w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków, podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż okoliczności powołane przez Wójta Gminy R. nie wypełniały tak rozumianej przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającej na natychmiastowe zwolnienie H. H. z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego. Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu wyników konkursu nie może być utożsamiane z nieważnością samego aktu powierzenia H. H. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w S. W analizowanym przypadku wadliwość tego aktu nie została stwierdzona przez właściwy do tego organ nadzoru (art. 91 ust. 1 u.s.g.), czy też sąd administracyjny (art. 93 ust. 1), zaś organ prowadzący szkołę nie posiada kompetencji do badania jego zgodności z prawem. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje akt powierzenia H. H. stanowiska dyrektora szkoły, twierdzenia Wójta Gminy R. o jego wadliwości nie znajdują podstaw prawnych i mogą być odczytywane wyłącznie w kategorii jego subiektywnych ocen. Te zaś nie mogą być postrzegane jako okoliczności wyczerpujące podstawę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Pogląd ten znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że wadliwie przeprowadzona ocena konkursowa, jak również błędy proceduralne w toku postępowania konkursowego nie stanowią przesłanki do uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wa 2070/00, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1193/11). U podstaw takiego stanowiska sądów legły właśnie ograniczenia ustanowione w art. 38 u.s.o. Powyższe wskazuje, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu wyników konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. samo w sobie nie stanowiło okoliczności wymagającej natychmiastowego odsunięcia H. H. z funkcji dyrektora tej placówki. Jak już wyżej wskazano, akt powierzenia skarżącemu tego stanowiska pozostaje w mocy, zaś sama niepewność organu prowadzącego szkołę co do prawidłowości tego aktu, nie uzasadniała niezwłocznego odwołania nauczyciela z powierzonego stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jest to tym bardziej oczywiste gdy się zważy, że od wskazywanej przez organ przyczyny odwołania ze stanowiska, tj. prawomocnego przesądzenia przez NSA o nieważności zarządzenia zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora do czasu podjęcia przez organ aktu w tym przedmiocie, upłynęło ponad 9 miesięcy. Taka opieszałość organu, niezależnie od przyczyn ją powodujących, przeczy tezie o istnieniu okoliczności wymagających niezwłocznego odsunięcia dyrektora od pełnionych obowiązków. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy. ----------------------- 1