II OZ 749/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. S. i T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 168/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 168/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania na wniosek B. S. i T. S. zaskarżonej przez wnioskodawców decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. B. pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, uzasadniając wydane postanowienie, stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany wyżej przepis jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wskazała okoliczności, które przekonywałyby, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 ww. ustawy. Z przedstawionego przez skarżących uzasadnienia wniosku wynika, że wniosek o ochronę tymczasową miałby opierać się na tych samych przesłankach co skarga na decyzję ostateczną, czyli na sprzeczności zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa, w tym z przepisami Prawa budowlanego. Nie można przyjąć, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego może wywołać skutki faktyczne i prawne, których nie dałoby się odwrócić. Nie budziło też wątpliwości Sądu, że przywrócenie do stanu poprzedniego działki objętej pozwoleniem na budowę poprzez rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego byłoby technicznie możliwe. Sąd I instancji zaznaczył, że to inwestor ponosi ryzyko, wykonując roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do której wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. W przypadku bowiem ewentualnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą inwestora. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. S. i T. S., wnosząc o jego zmianę poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że postanowienie Sądu I instancji zapadło z naruszeniem prawa, albowiem wykazali, ze podane we wniosku przesłanki uzasadniające wstrzymanie pozwolenia na budowę powinny skutkować taką też decyzją Sądu. Wyjaśnili, że przeprowadzenie inwestycji to tworzenie faktycznej osłony i trudnych do usunięcia skutków celem zabezpieczenia przed likwidacja już istniejącego muru oporowego objętego postępowaniem nieważnościowym. Realizacja decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. stworzy trudne do usunięcia skutki uniemożliwiające likwidację istniejącego już muru. Budowa muru i obciążeniem muru naporem nawiezionych mas ziemi odbywać się będzie z oczywistą szkodą dla skarżących. Wymusi bowiem inne niż zamierzone rozporządzanie swoją własnością, podporządkuje i uzależni zagospodarowanie nieruchomości od powstałego obiektu i zmian rzędnych naturalnego ukształtowania. Ma to związek z uniemożliwieniem budowy 6 domów jednorodzinnych wolnostojących z uwagi na konieczność oddalenia przyszłej zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości skarżących nie o 4m od granicy, ale co najmniej 10m od obiektu przesłaniającego, jak również wykonanie decyzji powodować będzie wyłącznie kilkuset metrów kwadratowych działki z prac ziemnych, niwelacyjnych i wykopów budowlanych wzdłuż muru wykluczając - w obawie o jego stabilność - nawet minimalną niwelację terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. pozostaje wykazanie – jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu – że wykonanie decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niewystarczające jest powiązanie potrzeby objęcia skarżących ochroną tymczasową z zarzutem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W złożonym zażaleniu skarżący wskazali na szereg zagrożeń, jakie w ich przekonaniu, łączą się z realizacją robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, by mogły być one uznane za okoliczności warunkujące wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego przez to, że uprawdopodabniają, że budowa muru oporowego w granicy działki skarżących stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżonym aktem znacznej szkody i powodować będzie powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjny odnoszącym się do problematyki żądania wstrzymania wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę trafnie wskazuje się, że realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd administracyjny nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem przez sąd, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, powstaniem określonych niedogodności, ale takiej szkody, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. II OZ 674/16; postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OZ 643/16). W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednocześnie, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które, co do zasady, zazwyczaj można odwrócić, bo powrót do stanu poprzedniego sprzed podjęcia spornych prac zazwyczaj zależy tylko od możliwości technicznych. Przy czym to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, jeżeli kontrola sądowa pozwolenia na budowę wykaże, że zostało ono udzielone inwestorowi z naruszeniem przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II OZ 352/15). Z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stanowi wyjątek przełamujący ogólną zasadę wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wnioskodawca zobowiązany jest precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w swoim wniosku, jak i w zażaleniu skarżący takich konkretnych i rzeczywistych zagrożeń nie wykazali. O ile mogą one wystąpić w sytuacji, gdy sposób realizacji robót budowlanych czy ich miejsce grozić może - w czasie ich prowadzenia - wystąpieniem szkody znacznych rozmiarów (np. zalanie zabudowanej nieruchomości, osunięcie się na nią ziemi z działki sąsiedniej, zagrożenie stabilności istniejącego obiektu budowlanego z powodu utraty oparcia), o tyle wyłączyć należy taką możliwość w odniesieniu do przypadku, w którym niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Nie ma charakteru realnego obawa, iż wykonanie robót budowlanych przez inwestora na działce sąsiedniej wymusi inne niż zamierzone rozporządzanie przez skarżących swoją własnością, podporządkuje i uzależni zagospodarowanie nieruchomości od powstałego obiektu i zmian rzędnych naturalnego ukształtowania. Okoliczności te nie mają bowiem związku z prawidłowo rozumianymi przesłankami zapewnienia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli się zauważy, że ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących mogą stanowić podstawę wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę jedynie w przypadku ustalenia, iż wykonanie robót budowlanych zmieni w zasadzie w sposób trwały zagospodarowanie działki objętej pozwoleniem na budowę, naruszając tym słuszne interesy właścicieli działki sąsiedniej. Mając na uwadze przedmiot pozwolenia na budowę wiążący się z wykonaniem robót polegających na budowie muru oporowego, a więc inwestycji nie prowadzącej do wystąpienia istotnych i trwałych skutków, a także uwzględniając wskazaną przez Sąd I instancji zasadę, że powrót do stanu poprzedniego wymuszony ewentualnym uchyleniem przez sąd administracyjny pozwolenia na budowę będzie obciążał w zakresie nakładu sił i środków osobę inwestora, formułowany wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. musiał zostać uznany za nieuzasadniony, co powodował, że wniesione zażalenie na postanowienie Sądu I instancji podlegało oddaleniu. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.