I OSK 123/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 516/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego wydzierżawienia nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 516/15, którym stwierdzono nieważność uchwały tego organu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydanej w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] marca 2015 r. Rada Miejska w B. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.]) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 2014 r. poz. 518 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.]), zwanej dalej również "ustawą", uchwałę Nr [...] w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia na okres 10 lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr: [...] obrębu [...]. W § 1 tej uchwały Rada wyraziła zgodę Burmistrzowi Miasta i Gminy B. na bezprzetargowe wydzierżawienie na okres dziesięciu lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie B. o numerze ewidencyjnym gruntów i budynków: [...] KW [...], o powierzchni 0,1293 ha, na rzecz [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...] B.. Zgodnie z § 2 szczegółowe oznaczenie gruntu, o którym mowa w § 1, zawiera mapa stanowiąca załącznik do uchwały. Zgodnie z § 4 uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskiem z dnia 18 marca 2015 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy o dziesięcioletnią dzierżawę działki nr [...] w B.. Wydzierżawiony teren przeznaczony ma być na działalność związaną z prowadzeniem usług rekreacyjnych, turystycznych i sportowych, tj. wypożyczanie i dzierżawa sprzętu sportowego i turystycznego, propagowanie pozaszkolnych form edukacji sportowej i turystycznej oraz poszerzenie oferty gminy w zakresie turystki, sportu i rekreacji ruchowej. Zainteresowany długoletnią dzierżawą podmiot gospodarczy chce rozwijać bazę usług rekreacyjnych i sportowych. Gwarancja dłuższego okresu dzierżawy przyczyni się do zwiększenia nakładów na wykonanie prac i czynności związanych z polepszeniem infrastruktury turystycznej w/w terenu. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Rejonowy w Z., zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy, poprzez zaniechanie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości do oddania w dzierżawę dotyczącego spornej działki gruntowej i podjęcie pomimo tego przez Radę Miejską w B. uchwały o wydzierżawieniu wskazanej nieruchomości, podczas gdy przepis ten zobowiązuje organ wykonawczy gminy do wykonania wskazanych czynności bez względu na to, czy oddanie nieruchomości w dzierżawę następuje w formie przetargowej lub bezprzetargowej. Treść art. 35 ustawy w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wyjątek od tej zasady przewiduje jedynie przepis ust. 1 b art. 35, który pozwala oddać nieruchomość w najem lub dzierżawę bez obowiązku sporządzenia wykazu i podania do publicznej wiadomości, jeżeli czasokres dzierżawy nie przekracza 3 miesięcy. Wskazanego obowiązku nie wykonał uprawniony organ wykonawczy gminy, tj. Burmistrz Miasta i Gminy w B.. Nadto Prokurator zaznaczył, że od wpłynięcia podania Spółki do podjęcia uchwały minął okres jedynie 8 dni, co świadczy o rozpoznaniu wniosku bez zachowania wyżej wskazanej procedury. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że dopiero z chwilą uzyskania upoważnienia Rady Miejskiej w B. Burmistrz mógł podjąć czynności zmierzające do jej wykonania, tj. zmierzające do zawarcia umowy dzierżawy. Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej mienie Gminy B., a przeznaczonej do dzierżawy, postanowiono o podaniu wykazu nieruchomości do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie wykazu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w B. na okres 21 dni, o zmieszczeniu wykazu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz o ogłoszeniu wykazu w lokalnej prasie - Wiadomościach Powiatowych nr 15/2015. Treść art. 35 ust. 1 ustawy nakłada na właściwy organ obowiązek wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy i ten obowiązek po podjęciu uchwały przez Radę Miejską, a przed podpisaniem umowy dzierżawy, został wykonany. Zdaniem Rady, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy, w szczególności zachowano w pełni zasadę jawności obrotu nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a., podniósł, że z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie: obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, oraz obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przepis ten wyróżnia również trzeci rodzaj uchwał, które są podejmowane do czasu określenia zasad, a którymi rada wyraża zgodę wójtowi na dokonywanie czynności dotyczących spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Nowelizując ten przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie określania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można traktować jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości – a więc aktu generalnego. Uchwałę taką należy zatem uznać za akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego. Sporna uchwała – zdaniem Sądu I instancji - nie jest uchwałą określającą zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż trzy lata. Sąd zauważył, że ponieważ Rada Gminy określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. (uchwała z dnia 6 sierpnia 2008 r. Nr XX/125/2008 - Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 259, poz. 2768), to nie można przyjąć, że jest to uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a zd. trzecie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że o ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Także w tym przypadku zgoda adresowana jest do wójta gminy, dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach, bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś aktów kształtujących konkretną czynność prawną. Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby przyjąć, że zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze kierownictwa wewnętrznego, podjętym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a zd. drugie. Jednakże to stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w treści tego przepisu, który jednoznacznie przewiduje, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną ustawą jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie), o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy, nie może stanowić upoważnienia do podjęcia uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie może regulować odmiennie zasad ustawowych. Przepisy zamieszczone w art. 37 ustawy należy potraktować jako lex specialis w stosunku do tej normy, a zatem wyłączona jest możliwość zastosowania do umów dzierżawy nieruchomości gminnych wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie w podstawie prawnej wskazano także przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak – w ocenie Sadu I instancji - należy odróżnić uchwałę podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym od uchwały podjętej w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, zaś wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 35 ust. 1 ustawy poprzez jej podjęcie, mimo, że nieruchomość przeznaczona do dzierżawy, nie została umieszczona i podana do publicznej wiadomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Obowiązek wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy nie został wykonany, gdyż zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej mienie Gminy B., a przeznaczonej do dzierżawy, zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 37 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wyrażenie zgody przez radę gminy na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym winno odbyć się po sporządzeniu wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1. Zarzucono też naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że bez uzyskania zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz Miasta i Gminy B. nie mógłby przeznaczyć nieruchomości do dzierżawy. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 określa obowiązek sporządzenia wykazu jedynie w stosunku do nieruchomości przeznaczonych do m. in. dzierżawy. W sytuacji braku uchwały przedmiotowa nieruchomość nie mogła by być kwalifikowana jako nieruchomość przeznaczona do dzierżawy i nie istniałby obowiązek ujęcia jej w wykazie. Dopiero z chwilą sporządzenia wykazu umieszczone w nim nieruchomości zostają wprowadzane do obrotu, a po stronie potencjalnych dzierżawców kształtuje się uprawnienie do składania ofert. Umieszczenie spornej nieruchomości w wykazie doprowadziłoby do wprowadzenia jej do obrotu bez zgody właściwego organu. Uzasadniając zarzut procesowy podniesiono, że przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym) nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy powołano też drugą, prawidłową podstawę (art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Istota sporu sprowadza się w rozpoznawanej sprawie, wobec niezaskarżenia w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, do kontroli prawidłowości wykładni przepisu art. 37 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Natomiast ust. 4 wprowadza zasadę, że "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Można zatem przyjąć, że w myśl art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy, zasadą jest zbywanie oraz zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Artykuł 37 przesądza o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i Skarbu Państwa przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku. Aktualne brzmienie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia zastosowanie trybu bezprzetargowego tylko do umów na czas oznaczony, zawieranych na okresy dłuższe niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), zwrócono uwagę na to, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z ograniczeń jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Należy jednak podkreślić, że samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę gminy zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniająco i z poszanowaniem nadrzędnego celu jakim jest – jak już wspomniano – zapewnienie podmiotowi publicznemu odpowiednich, pożądanych ze względów ogólnospołecznych, efektów finansowych. Temu służy zaś m. in. treść cytowanego art. 35 ust. 1 ustawy, nakazująca sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych na ten cel. Zamieszczenie obu tych przepisów (art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 4) w rozdziale "Sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste" powoduje, że są to przepisy powiązane i nawzajem się uzupełniające, przy czym ich wspólną funkcją jest wspomniane wyżej zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 musi poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie, o którym mowa jest w przepisie art. 37 ust. 4. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Niezachowanie wymogu umieszczenia informacji w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2005 r., III CK 562/04, LEX nr 155352, w którym stwierdzono, że: "Przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy"). W orzecznictwie sądów administracyjnych również przyjmuje się jako zasadę, że przeznaczenie nieruchomości do oddania w jedną z form posiadania zależnego, wskazaną w art. 37 ust. 4 ustawy, musi być poprzedzone sporządzeniem wykazu, o którym mowa jest w art. 35 ust. 1. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 426/14 (publ. w CBOSA), wyrażono pogląd, że procedowanie rady miejskiej nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 – publ. również w CBOSA. Pogląd przeciwny, wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest zatem prawidłowy, nie uwzględnia zasady jawności gospodarki mieniem publicznym i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Również przywołany przez jej autora wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02 nie może stanowić uzasadnienia dla zajętego przez niego stanowiska, gdyż Sąd w sposób wyraźny w jego uzasadnieniu wskazał, że do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się jej sprzedaży. Kasacyjny zarzut procesowy opierał się na wadliwym – w ocenie autora skargi kasacyjnej - zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz na stwierdzeniu, że naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie dotkniętej tego rodzaju wadami uchwały z obiegu prawnego. Trzeba zatem przypomnieć, odwołując się do powyższych wywodów, że w toku procedowania uchwały doszło do złamania dwóch podstawowych zasad zbywania nieruchomości publicznych, a mianowicie zasady jawności oraz zasady dbałości o majątkowy interes publiczny. Powoduje to, że mamy w takim stanie rzeczy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym eliminację dotkniętej tego rodzaju uchybieniami uchwały. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, publ. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, publ. w CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu, co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwale. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.