II SAB/Op 92/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. Ź. na bezczynność Wodociągów i Kanalizacji w Białej Sp. z o.o. z siedzibą w Białej w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wodociągów i Kanalizacji w Białej Sp. z o.o. z siedzibą w Białej na rzecz skarżącego T. Ź. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga T. Ź. na bezczynność w zakresie udostępnienie informacji publicznej przez Wodociągi i Kanalizację w Białej Sp. z o.o. (dalej: organ bądź Spółka), wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. Skarżący wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. drogą elektroniczną zwrócił się do Spółki na udostępniony adres poczty elektronicznej o udzielenie informacji dotyczącej zatrudnienia na stałe radcy prawnego lub adwokata; ile wynoszą koszty obsługi brutto obsługi prawnej; ile w procentach pieniędzy na funkcjonowanie Spółki pochodzi z publicznych źródeł; ile wynosiło zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w zakresie działalności Spółki; łącznie ilu dłużników posiada Spółka z tytułu świadczonych usług komunalnych, a także o ile podmiotów/osób wzrosło zatrudnienie w roku 2014 w stosunku do roku 2013 r. Wniosek ten został przesłany drogą mailową, na adres wodociągi.biał[email protected], wskazany na stronie internetowej Spółki. T. Ź., działający poprzez swojego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się zobowiązania Spółki do udzielenia informacji żądanej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. drogą elektroniczną, na adres poczty elektronicznej Spółki, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi na udzielono mu żądanej informacji, a do obowiązków organu należy takie organizowanie zasad docierania korespondencji, by zapewniony był dostęp do tejże korespondencji do adresata. Następnie przywołując przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 183/13, dowodził, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielenia wnioskowanych informacji, gdyż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a Spółka jest spółką komunalną gospodarującą mieniem komunalnym. Argumentował nadto, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być załatwiony bądź poprzez udostępnienie informacji, a w przypadku zaistnienia ku temu podstaw - poprzez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Stwierdził również, iż dorobek doktryny i orzecznictwa wskazuje, że prawo złożenia skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, a także, iż udzieleni informacji przez organ po złożeniu skargi nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Wodociągi i Kanalizacja w Białej Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że nie kwestionuje faktu wysłania przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jednak z nieznanych jej przyczyn nigdy nie wpłynął on za pośrednictwem poczty e-mail do Spółki i stąd też nie udzielono skarżącemu żądanych informacji w zakreślonych przepisami terminach. Podniosła, że o złożeniu wniosku dowiedziała się dopiero z treści skargi i wówczas skierowała do skarżącego wyjaśnienia. Stwierdziła nadto, że dołączonego do skargi e-maila z dnia 7 sierpnia 2015 r. nie można uznać za skuteczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż brak w nim danych osoby, która ubiega się o informację oraz jej podpisu. Wyjaśniła również, że po otrzymaniu skargi udzieliła odpowiedzi na wniosek, stąd brak jest okoliczności wskazujących na zaistnienie bezczynności organu. Do odpowiedzi na skargę dołączone zostało pismo z dnia 11 grudnia 2015 r., przesłane na adres pełnomocnika skarżącego, w którym Spółka udzieliła żądanych informacji. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2016 r. Spółka poinformowała, że nie jest w stanie przedstawić tzw. logów systemowych, gdyż znajdują się one na zewnętrznym serwerze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 §1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., jak i nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wodociągów i Kanalizacji w Białej Sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącego, dotyczącej zatrudnienia na stałe radcy prawnego lub adwokata; wysokości kosztów brutto obsługi prawnej; udziału procentowego środków publicznych na funkcjonowanie Spółki; wysokości zadłużenia brutto odbiorców usług komunalnych w zakresie działalności Spółki; łącznej ilości dłużników Spółki z tytułu świadczonych usług komunalnych, a także wzrosty liczby podmiotów/osób wzrosło zatrudnionych w roku 2014 w stosunku do 2013 r. Według art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są również podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. W kwestii zakresu podmiotowego stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie był sporny fakt, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest bowiem, że Wodociągi i Kanalizacja w Białej Sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostka samorządu terytorialnego - Gmina Biała posiada dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z rejestru Przedsiębiorców KRS nr 0000158325 wynika, że podmiot ten jest spółką prawa handlowego, w której Gmina Biała posiada większość udziałów, a zadania wykonywane przez Spółkę, dotyczące m.in. uzdatniania i dostarczania wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także zbierania i unieszkodliwiania odpadów, mieszczą się w zakresie zadań publicznych, należących do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.). Z tych względów, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne, określonym w pkt 5 tego przepisu. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądanie sformułowane przez skarżącego we wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące udostępnienia wskazanych w nim informacji, dotyczy informacji publicznej, gdyż dotyczy działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz gospodarowania mieniem komunalnym. Dokonując natomiast oceny tego, czy Spółka dopuściła się zarzucanej bezczynności, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, że ciężar dowodu świadczącego o dotarciu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak dostrzec należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek taki został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego - przesłanie zapytania nastąpiło pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 – powołana strona internetowa). Stosownie do tego w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi się, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14, powołana strona internetowa). W przekonaniu Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący udowodnił, że wiadomość zawierającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłał w dniu 7 sierpnia 2015 r. drogą elektroniczną na adres e-mail wskazywany przez Spółkę na oficjalnej stronie internetowej. Spółka natomiast stwierdziła, że powyższej wiadomości nie otrzymała, jednak - pomimo wezwania przez Sąd do przedłożenia wydruków ze skrzynki odbiorczej, obejmujących wiadomości ujawnione we wszystkich dostępnych katalogach, w tym SPAM - takich dowodów nie przedstawiła. Wbrew stanowisku Spółki, fakt nadania wiadomości przez skarżącego pocztą elektroniczną nie jest porównywalny z wysłaniem wniosku pocztą, przesyłką zwykłą, bez potwierdzenia odbioru. Podkreślenia wymaga przy tym, że w ramach administrowania serwerem pocztowym możliwe jest sprawdzenie logów systemowych i na tej podstawie ustalenie, z jakiego adresu wpłynęły na serwer poszczególne wiadomości, lecz Spółka takich informacji nie udzieliła wskazując, ze nie ma do tych danych dostępu.. W kontekście powyższego, należało przyjąć, że wniosek skarżącego skierowany do Spółki w dniu 7 sierpnia 2015 r., nie został rozpatrzony przez Spółkę w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy upłynął z dniem 21 sierpnia 2015 r., a zatem co do zasady skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o bezczynności Spółki w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia z dnia 7 sierpnia 2015 r., gdyż skarżącemu została przez Spółkę przesłana w dniu 11 grudnia 2015 r. odpowiedź co do żądanych informacji. Stan bezczynności ustał więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie wnioskowanych informacji, zobowiązywanie Spółki do udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowiło podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność Spółki nosi cechy rażącego naruszenia prawa uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Spółce w tym zakresie nie można przypisać złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy o wniosku. Sąd uwzględnił również fakt, że po otrzymaniu skargi, Spółka udzieliła skarżącemu żądanej informacji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.