II OSK 2108/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1575/15 w sprawie ze skargi W. O. i R. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1575/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dot. budowy przez skarżących ogrodzenia z bramą wjazdową, usytuowanego w poprzek ulicy [...], w granicy działek nr [...] położonych we wsi N., gmina R. – umorzył wszczęte postępowanie sprawie w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego. Organ I instancji wskazał, że na wniosek Gminy R. zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. ogrodzenia. Podczas postępowania ustalono, że skarżący wykonali ww. ogrodzenie (brama wjazdowa i furtka). Stwierdzono, że ulica [...] stanowi drogę ślepą, bez możliwości przejazdu, gdyż w dalszej części również jest ustawione ogrodzenie murowane w poprzek drogi, na wysokości działki nr [...], od strony północnej. Przedmiotowe ogrodzenie powstało po 2002 r. W tych warunkach należało ustalić, czy w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wykonana brama i furtka stanowi ogrodzenie od strony drogi, ulicy, placu czy innego miejsca publicznego. Organ ustalił, że ul. [...] jest drogą publiczną. W planie miejscowym z 1994 r. ulica ta przechodziła m.in. przez działkę nr [...] (obecny nr działek [...]) do ul. [...]. Z dokumentów przedłożonych przez Gminę R. wynika, że działki nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) stanowią nieruchomość drogową o obszarze 242 m2 i stanowią przedłużenie ulicy [...]. Pomiędzy tymi działkami, a działką nr [...] (wchodzącą w skład ulicy [...]) wykonane zostało przedmiotowe ogrodzenie z bramą i z furtką. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do przegrodzenia ulicy (uniemożliwienie dalszego przejazdu tą drogą), co nie stanowi ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych czy innych miejsc publicznych, gdyż nie służą odgrodzeniu nieruchomości od drogi tylko ją przegradzają, uniemożliwiając przejazd (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 mama 2006 r., II SA/Gl 420/05; wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2014 r., II SA/Łd 990/13). W sprawie doszło do zajęcia części ulicy [...], konkretnie działek nr [...], stanowiących nieruchomość drogową i wchodzących w skład drogi gminnej. Dlatego zastosowanie powinien znaleźć art. 36 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, w sytuacji naruszenia przepisów Prawa budowlanego decyzję podejmuje wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Natomiast w pozostałych przypadkach zajęcia pasa drogowego obowiązek jego przywrócenia należy do zarządcy drogi. Brak podstaw do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego powoduje, że zarządca drogi może wydać decyzję na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że orzekając o umorzeniu wszczętego postępowania miał na uwadze pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06). Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina R.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja została zrealizowana w poprzek ul. [...], która jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. A zatem ogrodzenie usytuowane zostało od strony drogi publicznej i od strony miejsca publicznego. Bez znaczenia pozostaje fakt usytuowania ww. ogrodzenia w poprzek ulicy zaś uznanie, że nie zostało ono wybudowane od strony drogi publicznej i stąd nie podlega obowiązkowi zgłoszenia stanowi nadinterpretację przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z czym na wykonanie ww. robót budowlanych wymagane było dokonanie zgłoszenia, natomiast wykonanie ogrodzenia bez dokonania zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. W związku z tym organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien umożliwić stronom postępowania w pierwszej kolejności zalegalizowanie omawianego ogrodzenia, co umożliwiają przepisy obowiązującego prawa. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W okolicznościach sprawy wg ww. wskazań nie było podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd zasadne jest w myśl art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie decyzji PINB i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrot kosztów postępowania według właściwości. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a. przez brak uwzględnienia w zgromadzonym materiale faktów oczywistych mających podstawowy wpływ na stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawie oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez brak możliwości odniesienia się przez skarżących jako stron postępowania administracyjnego do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego wobec nieuwzględnienia przepisu art. 29 ust. 2 w związku z ust. 1. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1575/15, uwzględniając skargę, wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił we własnych rozważaniach oraz nie zweryfikował ustaleń organu I instancji gdzie została usytuowana inwestycja, a w szczególności czy odnoszą się do niej ww. ustawowe kryteria z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy, który w zróżnicowany sposób na przestrzeni lat opisuje poszczególne działki, operując różnymi oznaczeniami geodezyjnymi, co wymagało usystematyzowania. Postępowanie wszczęto co do ogrodzenia w granicy działek [...] oraz działki [...], którą wskazano jako wchodzącą w skład ulicy [...]. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono, że doszło do zajęcia części ulicy [...], konkretnie działek nr [...] stanowiących nieruchomość drogową i wchodzących w skład drogi gminnej. Organ II instancji nie poddał tej tezy weryfikacji mimo, że geodezyjne wyodrębnienie tych działek zdaje się być późniejsze niż zaliczenie ulicy [...] w N. do dróg publicznych jest uchwała nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]). W postępowaniu odwoławczym nie wykazano jednoznacznie, że od strony południowej inwestycja graniczy z działką, która jest częścią drogi gminnej na mocy stosownej uchwały, a w przypadku gdyby nie spełniała tego kryterium czy jest miejscem publicznym. Nie zbadano także charakteru działki po drugiej stronie inwestycji. Organ I instancji przyjął, że ogrodzenie usytuowano w poprzek ciągu działek stanowiących ulicę. Teza ta nie została zweryfikowana stosownymi ustaleniami przez organ odwoławczy. Precyzyjnego wskazania wymagało zatem to, na jakiej podstawie przyjęto, że ww. działki spełniają kryterium w szczególności dróg, ulic, miejsca publicznego. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 1 i art. 2) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi powiatowej i drogi gminnej, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Działkę pełniącą funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu ww. art. 30 ust. 1 pkt 3, ale wtedy gdy działka posiada cechy miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej np. tylko konkretnemu właścicielowi. Wyjaśnienie podstawowych kwestii takich jak usytuowanie obiektu jego charakter i charakter prawny nieruchomości, na którym go ustawiono i do których przylega od strony, których jest posadowione – jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonania ogrodzenia. Pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy zgodnie z obowiązującym prawem obiekt jest ogrodzeniem, którego wzniesienie wymagała zgłoszenia. O ile doszłoby do ustalenia, że obiekt usytuowany jest w poprzek ulicy, to zasadna byłaby ocena – nie jest ogrodzeniem, a zagrodzeniem fragmentu ulicy i tryb przewidziany ww. przepisami Prawa budowlanego nie miałby zastosowania. Przepisy tej ustawy (w tym także przepisy wykonawcze) nie definiują pojęcia ogrodzenia. Przyjąć należy, że inwestor ma obowiązek zgłoszenia inwestycji, która jest grodzeniem zatem po prostu ogradza jakiś teren, służy oddzieleniu od drogi lub innego miejsca publicznego. Przedmiotowy obiekt o ile jest usytuowany w poprzek ulicy nie jest ogrodzeniem, a stanowi zagrodzenie drogi, służy uniemożliwieniu przejścia, przejazdu po niej. Zajmuje pasa drogowy, czyniąc ulicę drogę nieprzejezdną, uniemożliwia korzystanie z tej części drogi. Tym samym nie wiąże się z podstawą do ingerencji nadzoru budowlanego, a jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji umożliwia interwencję zarządcy drogi. Wnikliwe ustalenia w sprawie niniejszej mogą prowadzić jednak i do tego, że obiekt nie stanowi zagrodzenia ulicy czy drogi zaś stanowi ogrodzenie działek od strony ulicy czy też innego miejsca publicznego, co oczywiście uzasadniałaby ingerencję nadzoru budowlanego wobec inwestora nie legitymującego się zgłoszeniem tej inwestycji. Jednak podkreślmy, czym innym jest usytuowanie obiektu od strony drogi, a czym innym na nieruchomości stanowiącej drogę, czy ulicę. Skutki pod postacią utrudnienia przejazdu ulicą Partyzantów, na co wskazuje w swoim piśmie Wójt Gminy R., nie podlegają usunięciu w trybie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W wytycznych Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ zbada i oceni przymiot strony odwołującej się Gminy w świetle stanu prawnego nieruchomości. Będzie miał na uwadze wskazania przedstawione powyżej, co do zakresu koniecznych ustaleń pozwalających na prawidłową ocenę czy obiekt jest ogrodzeniem uzasadniającym ingerencję nadzoru budowlanego wobec jego wzniesienia bez zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, co skutkować będzie otrzymaniem w mocy decyzji organu drugiej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej – WINB i wydanej przez ten organ zaskarżonej decyzji, co skutkowało wydaniem przez WSA wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez skarżących; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji uznał, że ogrodzenie wzniesione przez skarżących na obszarze 242 m2 obejmującym działki nr [...] zostało wzniesione na nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową, podczas gdy ogrodzenie usytuowane jest do strony drogi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści wskazanego art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, a w szczególności braku wskazania dowodów którym odmówił wiarygodności, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku, bowiem w jego treść, Sąd wprost wskazał, że "wnikliwe ustalenia w sprawie niniejszej mogą prowadzić jednak do tego, że obiekt nie stanowi zagrodzenia ulicy, czy drogi zaś stanowi ogrodzenie działek od strony ulicy czy też innego miejsca publicznego"; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżących pomimo tego, że organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne i podjął decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżących na skutek zaaprobowania błędnego ich stanowiska oraz stanowiska organu I instancji, z którego wynikało, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. z powodu przyjęcia, iż w postępowaniu odwoławczym nie wykazano jednoznacznie, że od strony południowej obszar 242 m2 obejmujący działki nr [...] graniczy z działką, która jest częścią drogi gminnej, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie zawiera Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. [...], a zgodnie z treścią ww. Planu ul. [...] przechodzi m.in. przez działkę o nr [...] (obecnie działki [...]) do ul. [...], a zatem sporny między stronami obszar 242 m2 obejmujący działki nr [...] stanowi więc bezsprzecznie nieruchomość drogową, a więc należy mu przypisać charakter drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie podczas gdy na obszarze 242 m2 obejmującym działki nr [...] zostało wzniesione ogrodzenie, które usytuowane jest do strony nieruchomości drogowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Ponadto skarżący złożyli pismo procesowe z dnia 3 kwietnia 2018 r., do którego załączyli kopie zdjęcia lotniczego z 1982 r. Na rozprawie R. O. złożył pismo Gminy R. z dnia [...] października 2015 r. skierowane do Sądu Rejonowego w P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego z wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego celem zbadania legalności budowy ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego. Niezależnie bowiem od sporu czy teren znajdujący się za i przed ogrodzeniem jest drogą publiczną, niewątpliwie istnieją podstawy do stwierdzenia, że wykonane ogrodzenie (brama i furtka) znajdują się od strony innego miejsca publicznego. Ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ograniczył obowiązku uprzedniego zgłaszania budowy ogrodzeń tylko do przypadku, gdy budowa ta obejmowała ogrodzenie od strony drogi publicznej (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 2623/15; z 28 grudnia 2008 r., II OSK 1467/07; z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 643/06). Ustawodawcy w tym przepisie chodziło o drogę jako miejsce publiczne, tj. miejsce powszechnie dostępne. Ponadto kwalifikacja "innego miejsca publicznego" nie jest związana z przysługującym gminie tytułem prawnym do gruntu. Takie miejsca mogą też należeć do innych osób. Kluczowe jest bowiem jaką funkcję pełni dany teren. A mianowicie, czy jest to teren, do którego ma dostęp nieograniczona ilość osób. W tej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim terenem, który nie jest ogrodzony, a usytuowany jest w ciągu działek budowlanych i stanowi do nich dojazd od strony ulicy [...]. Taki stan faktyczny wyczerpuje zatem hipotezę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co uprawnia do stwierdzenia, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia wymagała uzyskania zgłoszenia, dlatego w tej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Oceny tej nie zmienia, że wnosząca skargę kasacyjną Gmina nie wykazała aby znajdujące się po obu stronach wybudowanego ogrodzenia działki stanowiły drogę publiczną. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, tj. od 1999 roku, kalifikacja drogi publicznej jako drogi gminnej wymaga uzyskania przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10; postanowienie SN z 15 stycznia 2015 r., IV CSK 314/14). W tej zaś sprawie do podziału nieruchomości doszło w 2003 r., jednak Gmina nie wykazała aby nowo wydzielone działki przeszły na jej własność. Ponadto treść miejscowego planu nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną. O tym bowiem dopiero decyduje faktyczne urządzenie takiej drogi zgodnie z planem miejscowym oraz aktualnie uzyskanie przez Gminę tytułu prawnego do takiej drogi. W tej zaś sprawie tego Gmina nie wykazała. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało uznać jako zawierające usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na zawarciu w uzasadnieniu nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1363/17). W drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2519/17). Dlatego w tej części skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej związane z kwalifikacją wykonanych robót od strony "innych miejsc publicznych". Jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za oddaleniem skargi obojga skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie to przed organami nadzoru budowlanego na tle dotąd ujawnionych okoliczności nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę [...] WINB, stosując art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.