II SAB/Go 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku skarżącej R.P. z dnia [...], II. stwierdza , że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wskazano, że 11 lutego 2016r. skarżąca wniosła do Starosty o przesłanie drogą elektroniczną umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności tj. ani nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania, co skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W zakresie żądania kosztów postępowania skarżąca oświadczyła, że zgodnie z umową jest obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie w przedmiotowej sprawie w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1c oraz § 16 zd. 1 w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, dalej: rozp. MS). Z powyższych względów wniesiono o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą, tj. 14 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozp. MS w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. Odpowiadając na skargę Starosta wskazał, iż co do zasady uznaje skargę na bezczynność i że bezczynność ta nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p). Jednak naruszenie prawa w tym przypadku nie było rażące. Dlatego też organ wniósł o nieobciążanie go kosztami postepowania, a zwłaszcza żądanymi kosztami adwokackimi. Organ wyjaśnił, że 11 lutego 2016 r. o godzinie 7:21 na skrzynkę elektroniczną sekretariatu Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek R.P. o udzielenie informacji publicznej. Przez pomyłkę, z powodu błędnego zrozumienia treści wniosku, pracownica Starostwa, która prowadzi sekretariat, pominęła ten e-mail uznając, że nie dotyczy on tutejszego urzędu. Było to spowodowane również tym, że e-mail był mało czytelny. Podkreślił, że do Starostwa dziennie wpływa ponad 100 różnych e-maili, w tym większość to informacje o szkoleniach i reklamy. W tych okolicznościach e-mail nie został skierowany do poczty Starosty. Po otrzymaniu natomiast 2 marca 2016 r. skargi na bezczynność organu, pismem z [...] marca 2016 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z [...] lutego 2016 r. Później skan tego pisma drogą elektroniczna przesłano do skarżącej i jej pełnomocnika. Organ zaznaczył, że skarżąca przed skargą na bezczynność nie powtórzyła swojego wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie wykonała żadnego telefonu w tej sprawie, ani też w inny sposób (poza skargą do Sądu) nie upomniała się o udzielenie jej odpowiedzi na ten wniosek przesłany elektronicznie. W ocenie organu skarga do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie "wyceniona" na kwotę 2880 zł jest nieuzasadniona zarówno merytorycznie jak i formalno-prawnie. Poza prawną kwestią wysokości żądanych kosztów w niniejszej sprawie ich żądanie w kwocie 2880 zł jest zdecydowanie nieadekwatne do uzasadnionego wkładu pracy pełnomocnika oraz możliwości, którymi dysponowała skarżąca w celu otrzymania odpowiedzi na swój wniosek. Dlatego też organ wniósł o nieobciążanie go tymi kosztami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a, tj. mających za przedmiot: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej u.d.i.p powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym, niż przewidziany u.d.i.p trybie. W myśl art. 21 u.d.i.p do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Starosty w udostępnieniu skarżącej informacji określonych we wniosku z [...] lutego 2016 r. wysłanym pocztą elektroniczna na adres [...] w zakresie umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne było ustalenie, że żądana przez skarżącą informacja stanowiła rzeczywiście informację publiczną a także, że Starosta jako organ powiatu należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). U.d.i.p normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach (i tylko w takich), gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p, bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p). W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i po wpłynięciu skargi na bezczynność pismem z [...] marca 2016 r. nr [...] poinformował skarżącą, że w okresie od 2002 roku do dzisiaj stała obsługa prawna Starostwa Powiatowego nie była prowadzona na podstawie umowy cywilno-prawnej. Termin do załatwienia wniosku przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p wynosi nie więcej niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. W dniu wniesienia skargi przez wnioskodawcę, Starosta pozostawał w bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. W rezultacie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Starosty stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego podmiotu do załatwienia ww. wniosku. Skoro bowiem organ załatwił wniosek, co do rozpatrzenia którego pozostawał w bezczynności, to tym samym zarzucany stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie było jednak podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Tymczasem w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany (Starosta) pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była zasadna. Jednak, skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 a P.p.s.a oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku (pkt I sentencji wyroku). Z kolei oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność (pkt II sentencji wyroku), Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., w sprawie sygn. akt: IV SAB/Po 19/15 i inne; CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Organ wyjaśnił, że pracownik Starostwa dziennie odbiera około 100 maili, co przyczyniło się do błędu w skierowaniu do poczty Starosty, nie wynikało to jednak ze złej woli organu. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny. Stąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 201 § 1 P.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. MS, zasądzając na rzecz skarżącej koszty pełnomocnictwa w kwocie 480 zł, zwrot uiszczonego wpisu w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynoszącej 100 zł oraz opłatę skarbową w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się możliwości podwyższenia stawki minimalnej za czynności adwokackie, bowiem nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa § 15 ust. 3 rozp. MS uprawniających do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Fakt złożenia oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata na podstawie § 16 rozp. MS nie obliguje Sądu do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w tymże oświadczeniu. Zdaniem Sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest zawiła ani obszerna, a tym samym nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej.