IV SA/Gl 744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1228 z późn. zm.) - dalej "ustawa" - orzeczono o obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych za okres od 15 maja 2014r. do 31 sierpnia 2014r. w łącznej wysokości 1064,52 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na decyzję własną z dnia [...]r. nr [...], mocą której uchylono stronie (przyznane decyzją nr [...] z dnia [...]r.) prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze skutkiem od dnia 1 września 2014r. Nastąpiło to za zgodą strony w związku ze zmianą jej miejsca zamieszkania. W dniu 15 maja 2015r. do MOPS w L. wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. sygn. akt [...] z dnia [...]r. uchylający z dniem 15 maja 2014r. obowiązek alimentacyjny ustalony na rzecz R. M., a ciążący na dłużniku alimentacyjnym, B.M. Organ odwołał się do definicji legalnej osoby uprawnionej zamieszczonej w art. 2 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tą definicją osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Wskazał także na art. 29 ust. 2 i 3 ustawy, po myśli którego w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest zobowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych, a w przypadku gdy sąd zwolnił dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia uchylenia obowiązku do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego, jest zobowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych, przy czym art. 23 w/w ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z jej art. 23 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu. Zauważono, że w związku z uchyleniem obowiązku alimentacyjnego przez sąd uznać należy, że od dnia 15 maja 2014r. do dnia 31 sierpnia 2014r. ustało prawo strony do świadczeń alimentacyjnych. Odwołując się od opisanej decyzji strona zakwestionowała zasadność obowiązku zwrotu świadczenia alimentacyjnego za wskazany w decyzji okres wobec uprawomocnienia się wyroku uchylającego alimenty w dniu [...]r. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Organ ten decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu treści uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz treści odwołania, Kolegium przywołało brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia względnie, w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Przywołano także definicję osoby uprawnionej zamieszczonej w art. 2 pkt 11 ustawy, zgodnie z którą jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Mając na względzie zacytowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisy art. 23 i art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Kolegium stwierdziło, że w okresie od 5 maja 2014r. do 31 sierpnia 2014r. wypłacono odwołującej świadczenie alimentacyjne, mimo że nie była już osobą uprawnioną. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wskazał, że w związku uprawomocnieniem się wyroku uchylającego obowiązek alimentacyjny dopiero w dniu [...]r. od nienależnie wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie pobiera się od strony odsetek, zatem w stanie faktycznym sprawy decyzja organu I instancji jest poprawna merytorycznie, a okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą wpłynąć na jej zmianę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. M. wyjaśniła, że do końca czerwca 2014r. kontynuowała naukę, co upoważniało ja do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z chwilą przerwania nauki niezwłocznie, w sierpniu 2014r., poinformowała organ o tym fakcie. Z tej przyczyny uznała, że nie ma podstaw do żądania od niej zwrotu wypłaconych jej zasadnie świadczeń. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji, przy czym po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a , sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 tej ustawy. po myśli którego kontrolowany akt podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnym zastosowaniu prawa albo jego błędnej interpretacji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za skuteczną, gdyż interpretacja zastosowanego w kontrolowanym akcie przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z ust 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów dotychczas zwanej "ustawą" jest błędna, a ma to istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu obowiązek wierzyciela alimentacyjnego w przypadku pobrania nienależnego świadczenia i obowiązek tego podmiotu w przypadku wystąpienia zmian w zakresie tytułu wykonawczego stanowiącego dotychczasową podstawę jego uprawnień do alimentów, uregulowane zostały przez ustawodawcę odrębnie, co świadczy o braku tożsamości tych zdarzeń. Potwierdza to również zamieszczenie w treści art. 29 ust. 2 i 3 ustawy regulacji nakazującej stosowanie jej art. 23 "odpowiednio", a nie "wprost". Zagadnienie "odpowiedniego" stosowania przepisów było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji, a także piśmiennictwa prawniczego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1076/10 wyjaśnił że "odpowiednie stosowanie" może mieć różną postać. Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Trzecia grupa to przypadki, gdy określony zakres normy stosowanej odpowiednio nie znajduje zastosowania w ogóle do drugiego zakresu odniesienia. Zgodnie ze stanowiskiem literatury przedmiotu stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (vide G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2). Stosowanie "odpowiednio" a nie "wprost" art. 23 ustawy do regulacji zawartej w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 wynika z faktu, że obowiązek wierzyciela alimentacyjnego, o którym mowa w tym przepisie powstaje nie dlatego, że pobrał on nienależne świadczenie w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy lecz z powodu zmiany w jego sytuacji prawnej ukształtowanej dotychczas mocą wyroku sądu powszechnego (względnie zatwierdzonej przez ten sąd ugody). Zgodnie z brzmienie art. 29 ust. 2 ustawy momentem powstania obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wierzyciela jest zmiana wysokości zasądzonych alimentów, gdyż od miesiąca, w którym zdarzenie to nastąpiło, organ uprawniony jest do żądania od wierzyciela alimentacyjnego zwrotu wypłaconych mu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Właściwe odkodowanie treści "dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów" musi poprzedzać przedstawienie kilku istotnych wskazań. Nie budzi żadnej wątpliwości, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem zastępczym w miejsce niewypełnianego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku. Również jako bezsporne przyjąć trzeba, że to ustawa jest źródłem uprawnienia alimentacyjnego, jednak wyrok sądu, względnie ugoda sądowa, nadaje mu kształt wymagany do egzekwowania obowiązku dłużnika. Brak tytułu, jakim jest prawomocny (ewentualnie zaopatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności) wyrok sądu (ugoda), uniemożliwia przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istnienie w obrocie prawnym wykonalnego wyroku (ugody) sądowej, na mocy którego przyznano uprawnionemu alimenty w określonej tam wysokości przesądza natomiast o możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego, oczywiście przy spełnieniu się innych, wymaganych w ustawie warunków. Zauważyć też trzeba, że w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 15 ustawy o funduszu alimentacyjnym z dnia z 18 lipca 1974r. ( Dz. U. Nr 27, poz. 157 ), który stanowił, że osoba, przeciwko której prowadzona jest egzekucja alimentów na rzecz osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie może żądać uchylenia lub ograniczenia obowiązku alimentacyjnego za okres poprzedzający zgłoszenie żądania, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera takiego lex specialis w stosunku do art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na mocy którego wyłączone byłoby uprawnienie osoby zobowiązanej do wystąpienia o zmianę dotychczasowego obowiązku. Ustawodawca dopuszcza zatem możliwość zmiany lub uchylenia wyznaczonego dłużnikowi obowiązku alimentacyjnego mimo wypełniania tego obowiązku zastępczo w miejsce dłużnika przez fundusz alimentacyjny. Dla oceny wpływu takich zmian na sytuację prawną strony uprawnionej do świadczenia z funduszu alimentacyjnego użyteczne jest przedstawienie analizy charakteru wyroku przyznającego alimenty jak też wyroku, w którym orzeczono o uchyleniu alimentów lub zmianie ich wysokości. Prawomocny wyrok zasądzający alimenty, a więc zasądzający powtarzające się świadczenia na przyszłość ma ten skutek, że odnosi się również do zdarzeń, które dotyczą przyszłości. Sąd bowiem nakładając obowiązek alimentacyjny musi ustalić jego rozmiar i czas trwania również z uwzględnieniem faktów przyszłych, poddanych ocenie według zasad prawdopodobieństwa w chwili wydania wyroku. Ponieważ jednak przyszłości z pewnością przewidzieć się nie da i może ona okazać się częstokroć inna, niż przewidywał ją sąd, sprekludowanie materiału faktycznego odnoszącego się do przyszłości byłoby w takich przypadkach krzywdzące i dlatego ustawa zezwala na ponowne określenie roszczeń na podstawie okoliczności, które ujawniły się po uprawomocnieniu się wyroku, a które są już pewne. Toteż wyrok orzekający ponownie o tych roszczeniach, ustala materialne uprawnienia, które już istnieją. Okoliczność, że w sprawach o świadczenia alimentacyjne na przyszłość stan faktyczny obejmuje nie tylko fakty istniejące w chwili wydania wyroku, lecz także fakty przyszłe, ma doniosłe skutki co do zakresu mocy wiążącej takiego wyroku. Mianowicie zmiana okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, nie może być traktowana jako zmiana stanu faktycznego, lecz tylko jako przesłanka wniosku, że w świetle rzeczywistości ocena tego stanu dokonana a priori okazała się niedoskonała i że aktualnie zachodzi możliwość przeprowadzenia jej korekty zgodnie z prawdą obiektywną. W konsekwencji tego brak podstaw do uznania, że na skutek zmiany okoliczności moc prawna wyroku zasądzającego alimenty wygasła, jakby to miało miejsce w sytuacji, gdyby stan faktyczny, na którym oparte było prawomocne orzeczenie, uległ w następstwie zmianie. Przy nie zmienionym bowiem stanie faktycznym prawomocne orzeczenie, wydane formalnie prawidłowo, zachowuje moc wiążącą dopóki nie zostanie uchylone lub zmienione w drodze prawem przewidzianej. Sąd orzekając ponownie o uprawnieniu materialnym musi zatem uchylić poprzednie prawomocne orzeczenie, aby otworzyć drogę do urzeczywistnienia wyniku ponownego badania. W ten sposób sąd wywołuje pewien skutek konstytutywny. Pozbawienie wyroku prawomocnego jego skuteczności jest wywołaniem nowego skutku procesowego, czyli że wyrok zapadający na skutek powództwa o zmianę wyroku zasądzającego alimenty, oceniony w ten sposób, ma niewątpliwie charakter konstytutywny. Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany odnośnych przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty, który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Toteż dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego odpada podstawa prawna rat alimentacyjnych pobranych ponad miarę zakreśloną uchyleniem lub ograniczeniem (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1954r. sygn. akt I Co 41/54 publ. OSNCK 1956/1/3 wydana w nieaktualnym już stanie prawnym jednak zawierająca analizę prawną całkowicie adekwatną do rozważań niezbędnych dla kontrolowanej sprawy). "Dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy zatem utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy. Do tego dnia natomiast organ posiada pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tytułem tym jest dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Nadanie sformułowaniu "od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów" innej treści niż przedstawiona powyżej, a w szczególności takiej treści jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez uchybienie jednej z przypisanych temu przepisowi zasad, jaką jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem podmioty w trudnej sytuacji materialnej, a przyznawane im świadczenie służy zapewnieniu bieżących środków utrzymania. Są to nadto osoby będące w posiadaniu nie tylko decyzji ostatecznej uprawniającej je do pobierania świadczenia ale także w posiadaniu wykonalnego wyroku czy ugody sądowej. Ich przekonanie o możliwości zużycia otrzymywanych świadczeń jest zatem całkowicie słuszne. Zaprzeczeniem zasadzie lojalności państwa względem obywateli wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP byłoby nakazywanie im, już z własnych środków często bardzo szczupłych, zwrot świadczenia, które zużyły w przekonaniu, że są to działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem. Tymczasem obowiązujące przepisy powinny gwarantować jednostce bezpieczeństwo prawne. Przypomnieć tu można, że takie właśnie gwarancje dają przepisy prawa cywilnego. Powództwo dłużnika alimentacyjnego skierowane przeciwko uprawnionemu może być bowiem uwzględnione tylko o tyle, o ile zobowiązanemu służyłoby prawo żądania zwrotu nadpłaconych kwot na podstawie przepisów o niesłusznym wzbogaceniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 914/14). Konsekwencją przedstawionego stanowiska prezentującego, że dniem zmiany wysokości zasądzonych alimentów (dla kontrolowanej sprawy – dzień uchylenia zasądzonych alimentów) jest dzień, w którym wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego staje się prawomocny (wykonalny) musi stać się stwierdzenie braku uprawnień organu do żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za czas sprzed tego dnia. Obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako wyjątek, ustawodawca nakłada wyłącznie na te osoby, które otrzymały świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty w okresie od dnia prawomocności wyroku zmieniającego dotychczasowy obowiązek alimentacyjny do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego. Zastosowanie art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy w sposób inny niż wynikający z przedstawionej interpretacji naruszałby zasadę legalizmu ukształtowaną w art. 7 Konstytucji RP. Działanie organów na podstawie i w granicach prawa oznacza także działanie na podstawie i w granicach zasadnie interpretowanych przepisów prawa. Sąd nadto podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że redagując art. 29 ust. 2 ustawy intencją ustawodawcy było zabezpieczenie organu, który w związku z nadejściem terminu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego zmuszony był wypłacić świadczenie w zbyt dużej kwocie, gdyż nie miał jeszcze wiedzy o zmodyfikowaniu tytułu wykonawczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Poznaniu z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 899/10, czy w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015r. sygn. akt III SA/Kr 1611/14 publ. CBOSA). Stwierdzając, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na bezprzedmiotowości jego prowadzenia.