II SA/Sz 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Gminy D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., decyzją Nr [...], z dnia [...], wydaną na podstawie art. 19 pkt 11, art. 47 ust. 4 , art. 97 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. Nr 43, poz. 418) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a także zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...] i zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...] oraz uchwały Nr VII/45/2007 Rady Powiatu w Policach z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w powiatowym ośrodku wsparcia - domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, po rozpatrzeniu sprawy mał. R.M. dotyczącej skierowania i odpłatności w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. orzekł: 1. Skierować mał. R.M., zam. [...] gm. [...] wraz z mał. F.M. do ośrodka wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K., od dnia [...] do dnia uzyskania pełnoletności,tj. [...]. 2. Ustalić do dnia [...], opłatę ponoszoną, przez Gminę D. w wysokości [...] miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...]. 3. Ustalić od dnia [...] opłatę ponoszoną przez Gminę D. w wysokości [...] miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...]. Odwołanie od ww. decyzji, wniósł p.o. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D., kwestionując właściwość Gminy D. do realizacji ww. decyzji. Odwołujący się stwierdził, że organem właściwym w tym zakresie jest Gmina C., gdzie ma miejsce zamieszkania opiekun prawny małoletniej R.M. i gdzie ostatni adres zameldowania mieli jej rodzice. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], numer [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium stwierdziło, że zgodnie w art. 104 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna ma moc wiążącą zarówno organ administracji publicznej jak i stronę. Moc wiążąca może być obalona w wyniku złożonego odwołania. Jednakże, jak wynika z art. 127 § 1 K.p.a. do złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uprawniona jest jedynie strona. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w niniejszej sprawie posiadała R.M., do której skierowana była decyzja Starosty P. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia odwołania się od kwestionowanej decyzji administracyjnej. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia - między innymi - w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, a więc nie będący stroną. Zdaniem Kolegium, przymiotu strony w sprawie nie posiada organ administracji publicznej. Stanowisko takie znajduje swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, gdzie uznano, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania, chociażby nawet nie był organem administracji publicznej (tak w: postanowieniu NSA z dnia 29.04.1986 r., sygn. akt: SA/Gd 43/86, podobnie: postanowienie NSA z 05.10.1993 r, sygn. akt: SA/Wr 767/93, ONSA1994, Nr 4, poz. 144). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Gminę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Gmina zarzuciła : rażące naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez oczywiście błędne, że skarżącej Gminie, która nie działa w tej sprawie jako organ wydający decyzję z dnia [...], nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, a zatem de facto w pełni sprzeczne z Konstytucją RP (zob. art. 45, 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP) przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do jakiejkolwiek ochrony prawnej w tej sprawie administracyjnej; naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniedbanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, niezebranie we własnym zakresie materiału dowodowego -a w konsekwencji oczywiście błędne przyjęcie - wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy i materiałowi dowodowemu przekazanemu przez organ, który wydał decyzję, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania; naruszenie przepisów art 125 § 3 in fine w zw. z art. 126 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - trudno bowiem uznać, że uzasadnienie czyni zadość ww. przepisom. przepisu art. 134 K.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, będące bezpośrednią konsekwencją rażącego naruszenia prawa, na które wskazano powyżej. Mając na uwadze powyższe ewidentne naruszenia prawa Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia uchylenie decyzji Starosty P. z dnia [...]. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca Gmina D. przedstawiła swoje zarzuty pod adresem decyzji Starosty P. i podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie chodzi o problem zaskarżania decyzji przez gminę będącą w tej samej sprawie organem, tj. problemem, który stał się przedmiotem trwającego od wielu lat sporu w literaturze, przedmiotem niejednolitego orzecznictwa (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dn. 7 maja 2015r I OSK 2188/13) i wskazane tam orzecznictwo i literatura), a wreszcie i wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 29 października 2009r, sygn. akt K 32/08) a wreszcie i inicjatyw ustawodawczych. Tym samym w mniejszej sprawie jest bezsporne - w szczególności w kontekście wywodów organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Kolegium omyłkowo przyjęło, że Gmina D. działała w tej sprawie jako organ. Gmina D. ani nie wydała ww. decyzji, ani w jej wydaniu nie współdziałała (miała miejsce wyłącznie jednostkowa czynność wywiadu środowiskowego - na zlecenie organu który samodzielnie wydał ww. decyzję). W ocenie skarżącej, Kolegium nie miało jakichkolwiek podstaw prawnych do odmówienia Gminie D. statusu strony. Na marginesie Gmina zauważyła, że taka wykładnia przepisu art. 28 K.p.a., jak zastosowana przez organ, prowadziłaby ad absurdum, albowiem w istocie rzeczy - przy użyciu mechanizmu określonego w przepisach zawartych w art. 97 ustawy o pomocy społecznej - każdy uprawniony podmiot mógłby w drodze stosownej decyzji nałożyć na daną gminę obowiązek pokrycia dowolnych kosztów (opłaty), zaś zobowiązanej gminie nie przysługiwałyby z tego tytułu jakiekolwiek środki ochrony prawnej i prawo do sądu (przy czym okoliczność, że sprawy tej nie mógłby badać sąd cywilny jest tu oczywista). Przyjęcie w praktyce orzeczniczej takiej wykładni stworzyłoby zatem niebezpieczny precedens i byłoby oczywiście sprzeczne z konstytucyjnym prawem do sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie sądu, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki np. cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob.: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, z glosami krytycznymi: T. Wosia, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 70-79, i J. Antkowiaka, OSP 2004, nr 4, poz. 48; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK ZU, seria A, 2009, nr 9, poz. 139). W istocie, w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli w sprawie przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 801/14). Należy jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy D. nie występuje jako organ administracji (nie przysługuje mu władztwo administracyjne) ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani w instancji odwoławczej. A zatem w żadnym momencie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 97 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz.163 ze zm.): "2.Opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. 3. Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. 4. Do określenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej." Jak z powyższego wynika wójt, burmistrz lub prezydent miasta lub gminy miejsca zamieszkania osoby przebywającej w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży nie wydaje decyzji ustalającej wysokość opłaty. Tak więc Burmistrz Miasta i Gminy D. nie występował w niniejszej sprawie jako organ administracji posiadający ustawowe upoważnienie do rozstrzygania sprawy, natomiast Gmina D. została wskazana w decyzji Starosty P. jako podmiot zobowiązany do poniesienia opłaty za pobyt R.M. i jej syna w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. Skoro zatem postępowanie w sprawie odwołania Gminy D. od decyzji wydanej przez Starostę P. dotyczy interesu tej gminy, chronionego przepisami prawa, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania, to tym samym hipotezę art. 28 K.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy D. bądź osobę przez niego upoważnioną. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że Gmina D. nie posiada przymiotu strony, co w świetle powyższych wywodów sądu jest ustaleniem błędnym. W tym stanie rzeczy, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.