II OSK 2513/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 290/16 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 290/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2016r., znak [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył wyżej wymieniony, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. naruszenie art. 29 i 30 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie przez Sąd powyższych przepisów i uznanie, że tunel foliowy postawiony przez skarżącego spełnia w zakresie swojej budowy, funkcji i celu przesłanki uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, mimo że przeznaczenie i funkcja tego tunelu wskazują na to, iż jest on urządzeniem typowo rolniczym - ogrodniczym, a w związku z tym naruszenie przez Sąd art. 48 ust. 1 z uwagi na zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie braku legalizacji dla postawienia przedmiotowego urządzenia, skoro ze stanu faktycznego wynika, że prowadzone działania przez organy nadzoru budowlanego nie powinny mieć miejsca, gdyż postawiony tunel nie leży z uwagi na swoje właściwości w zakresie kognicji sprawowanej przez organy administracji nadzoru budowlanego, nie wymaga uzyskania przez skarżącego pozwolenia ani dokonania zgłoszenia, stąd wszczęte przez nich postępowanie jest bezprzedmiotowe, czemu zarazem Sąd nie przypisał właściwego znaczenia i w konsekwencji skargę oddalił; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a., gdyż w konsekwencji działania podjęte w sprawie doprowadziły do uznania przedmiotowego tunelu foliowego za tymczasowy obiekt budowlany, co zarazem nie miałoby miejsca przy właściwie rozpatrzonym materiale dowodowym, a co następnie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że wyrokiem z dnia 22.06.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z "art. 28 ust. 1 pkt 12" ustawy o prawie budowlanym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W tym zakresie Sąd podtrzymał ustalenia organów administracyjnych, że tunel foliowy postawiony przez skarżącego jest tymczasowym obiektem budowlanym rozumianym w myśl przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zarazem budowa obiektu nie została zgłoszona. Sąd podtrzymał dalsze ustalenia organów, gdzie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niepołączony z gruntem w sposób trwały, a zarazem nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce po ustawowym okresie 120 dni od jego postawienia, więc ponadto skarżący nie uzyskał wobec tych okoliczności pozwolenia na jego budowę. Ze stanowiskiem Sądu skarżący nie może się zgodzić. Przede wszystkim ponownie przytacza prawidłowe stanowisko, wskazywane już na wcześniejszych etapach postępowania w związku ze wzniesionym tunelem foliowym, że tunel foliowy znajdujący się na jego działce nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym, tym samym nie podlega właściwości organu nadzoru budowlanego. Powyższy wywód skarżącego zmierza do oczywistego wniosku, że postępowanie prowadzone w sprawie legalności tego tunelu jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do definicji tymczasowego obiektu budowlanego z art. 3 pkt 5 ustawy, która wskazuje, że jest to "(...) obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe" należy ponownie podnieść, że tunel foliowy nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem budowlanym, jak zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi do WSA. Sąd stwierdził, że przedmiotowy budynek posadowiony przez skarżącego nie został w ciągu wskazanych 120 dni rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce. Ponadto w sprawie skarżący nie zgłosił budowy przedmiotowego tunelu foliowego. Przekrycie namiotowe, zgodnie z powstałym na tym tle orzecznictwie, dotyczy przekrycia wielości urządzeń, a nie pojedynczego namiotu. Przyjęcie innego założenia znacznie rozpowszechniłoby rozumienie przekrycia namiotowego, a co by nie spełniało celu powołania przekrycia w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Powyższe stanowisko zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2006 r. w sprawie II OSK 1099/05, w której to tezie wyroku NSA stwierdził, że "Tunel foliowy, niepołączony trwale z gruntem i niemający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy, i nie wymaga pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia." Funkcja, jaką spełnia tunel foliowy oraz brak jakichkolwiek urządzeń oraz instalacji nie stanowią przesłanek pozwalających na uznanie tunelu za tymczasowy obiekt budowlany. Tunel służy do przechowywania kwiatów i jego właściwością jest możliwość przeniesienia go dzięki jego konstrukcji w inne miejsce, a nawet zmiana jego rozmiarów poprzez poszerzenie czy zmniejszenie wymiaru tunelu. Sąd i organy administracyjne ściśle zinterpretowały właściwości przedmiotowego tunelu, nadając mu przymiot obiektu budowlanego, który wymaga odpowiednich działań ze strony skarżącego, by móc taki tunel postawić. Rozwiązania konstrukcyjne, jakie powziął skarżący zdecydowanie kwalifikują przedmiotowy tunel do urządzeń typowo rolniczych, ściślej ogrodniczych pomocnych w prowadzeniu działalności gospodarczej - sezonowych z uwagi na kwiaty, które następnie można rozebrać i przenieść bądź zmienić chociażby ich rozmiar, a działania te nie mieszczą się w sferze kompetencji organów nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga, że tunel foliowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Tymczasowy obiekt budowlany należy interpretować w literalnym brzmieniu, lecz też zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w nich obiektów oraz ich właściwościami – funkcjami, a także zastosowanymi rozwiązaniami technicznymi. Na potwierdzenie powyższego, wskazane w art. 3 pkt 5 przykładowo kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe mają założoną instalację w zakresie doprowadzenia prądu w celu oświetlenia obiektu czy instalację grzewczą. W tunelu foliowym jako samoistnym narzędziu i w zakresie swojej ruchliwej konstrukcji (skoro dach i ściany wyłożone są materiałem jak folia czy brezent oraz nietrwale złączone z gruntem) nie ma w ogóle możliwości założenia podobnych instalacji. Nie jest możliwe korzystanie całoroczne z niego, tunel jest postawiony sezonowo, także z uwagi na cel, jakiemu służy (przetrzymywanie kwiatów). Sąd w zupełności pominął te kwestie, które przecież dokonują rozróżnienia pomiędzy zdefiniowanymi obiektami budowlanymi jak tymczasowym obiektem budowlanym w ustawie Prawo budowlane, a tunelem foliowym, który nie spełnia żadnych cech wskazanych w definicjach Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem R. J. w sprawie nie ma znaczenia merytorycznego i decydującego w zakresie uznania tunelu foliowego za tymczasowy obiekt budowlany, że dach i ściany tunelu wykonane są z materiału plandekowego jakim jest brezent. Brezent jak i folia są zamiennikami na gruncie zastosowanych materiałów, oba materiały są lekkie, dosyć nietrwałe i można je w łatwy sposób złożyć w razie przeniesienia obiektu bądź też ich wymiany. Brezent jedynie podnosi parametry wytrzymałościowe. Niewątpliwie tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ani nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie go za tymczasowy obiekt budowlany. Nie można go również zaliczyć do pojęcia budowli. Podstawowe znaczenie będą miały zatem rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a te w rozpoznawanej sprawie wskazują, że przedmiotowy tunel foliowy nie jest jakimkolwiek obiektem budowlanym podlegającym regulacji prawa budowlanego. Tym samym brak legalizacji budowy tunelu foliowego nie ma w sprawie żadnego znaczenia, gdyż ustawa Prawo budowlane nie dotyczy przedmiotowej konstrukcji, która spełnia cechy narzędzia rolniczego - ogrodniczego, pomocnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Tunel foliowy jest niezdefiniowany w przepisach prawa budowlanego w żaden sposób. Powyższe zakwalifikowanie tunelu foliowego przedstawione w niniejszej skardze przez skarżącego nie wiąże się z żadnym pojęciem legalizacji ani tym bardziej jej braku, wskazywanymi przez organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie ( w zasadzie identyczna jak skarga do WSA w Łodzi ) została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania, choć skarżący kasacyjnie nie podaje tego artykułu jako podstawy prawnej. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Podobnie więc jak przy redakcji zarzutu w punkcie 2 skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania, strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła w pkt. 2, z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przypomnieć także należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuty ograniczył do wskazania, że naruszono art. 29 i 30 prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów składa się z trzech ustępów, 1 zawiera 27 punktów, 2 – 16, natomiast art. 30 składa się z siedmiu ustępów i niektóre z nich również zawierają punkty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu nie jest bowiem rolą sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Przechodząc do oceny wskazanych wyżej zarzutów stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, jak należy zgodnie z przepisami prawa budowlanego prawidłowo zakwalifikować obiekt budowlany wzniesiony przez R. J. na działce nr [...] w miejscowości K., o którym mowa w osnowie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2015r. ( "obiekt o konstrukcji stalowej"). Ze skargi kasacyjnej jak i skargi do sądu wojewódzkiego, a także odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że inwestor dąży do ustalenia takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, która by nie wymagała pozwolenia na budowę i nie mieściła się w ramach budów niewymagających pozwolenia na budowę, wyszczególnionych w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego. Takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jako inwestora jest zrozumiałe gdyż od tego uzależnione są dalsze konsekwencje prawne wynikające z przepisów art. 48 lub art. 49b prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt R. J. nazywa "tunelem foliowym niepołączony trwale z gruntem, urządzeniem typowo rolniczym, ściślej ogrodniczym pomocnym w prowadzeniu działalności gospodarczej, służącym do hodowli i przetrzymywania kwiatów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, oceniając działanie organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został należycie ustalony. Przypomnieć zatem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] 7 maja 2015 r. mając na uwadze zawiadomienie mieszkańców m. K. przeprowadził oględziny. W następstwie podjętych czynności organ ustalił, iż na działce ustawiony jest obiekt o konstrukcji stalowej, usytuowany w odległości 0,70m od działki nr [...]; 0,90m od działki nr [...] i 0,70m od działki nr [...] i usytuowanego na niej budynku. Obiekt wykonany jest ze stalowych słupów ustawionych na utwardzeniu z kostki betonowej poprzez stalowe podkładki i przykręconych do utwardzenia, zrealizowany w 2012 roku. Dach i ściany wykonane z materiału plandekowego, brezentu z tworzywa sztucznego, inwestorem jest R. J. właściciel działki nr [...], który nie przedstawił żadnego dokumentu legalności przedmiotowego obiektu. Należy pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, a kiedy nie wynika z art. 28 ust. 1. Przypadki kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę wymienione w art. 29 prawa budowlanego są wyjątkami od tej zasady i nie można ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 12 (nie jak wskazuje skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu "art. 28 ust. 1 pkt. 12") ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowalnych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Prawidłowo sąd I instancji przyjął za organami nadzoru budowlanego, że wzniesiony na działce nr [...] obiekt jest tymczasowy przyjmując definicję tego obiektu zawartą w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego – "ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wskazane w art. 3 pkt 5 przykładowo kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe mają założoną instalację w zakresie doprowadzenia prądu w celu oświetlenia obiektu czy instalację grzewczą. Skoro zamiarem inwestora było posadowienie przedmiotowego obiektu na okres dłuższy niż 120 dni, a z akt sprawy bezspornie wynika, że w dacie wydawania decyzji stał on co najmniej 3 lata, wymagał on uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że organy nadzoru budowlanego w tej sytuacji właściwie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nakazując rozbiórkę rzeczonego obiektu i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć. Na marginesie już tylko należy zauważyć, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego umożliwiają zalegalizowanie takiego obiektu po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 tej ustawy), oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1). Niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje nakazem rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 i 4). Skarżący kasacyjnie nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i nie przedłożył żądanych dokumentów. Dlatego wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przedmiotowy obiekt tymczasowy jest tunelem foliowym, który nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Tunel foliowy jest rzeczywiście urządzeniem typowo rolniczym, ogrodniczym ale służącym przyspieszonej wegetacji roślin, jest rodzajem cieplarni foliowej, sztucznym pomieszczeniem uprawy roślin, która pozostaje pod wpływem czynników naturalnych środowiska, gdyż nie posiada ani ogrzewania ani sztucznego światła, a rośliny sadzone są bezpośrednio do gruntu. Zaś przekrycie namiotowe w niniejszej sprawie, dach i ściany jest wykonane z materiału plandekowego, brezentu z tworzywa sztucznego nie przepuszczającego światła i posadowione na utwardzeniu z kostki brukowej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych R.J. prowadzi tam kwiaciarnię, sprzedaż roślin, nasion, nawozów, akcesoriów ogrodniczych, zniczy a także karmy dla zwierząt domowych (protokół oględzin z 7 maja 2015 r., informacja o działalności gospodarczej). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.