I OSK 455/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 553/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 553/16, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek T. G. z dnia 21 stycznia 2016 r., w którym domagała się przyznania świadczeń w formie specjalnych zasiłków celowych na zakup: żywności - 240 zł, zamka do skrzynki pocztowej - 80 zł, zamka do drzwi wejściowych - 160 zł, żyrandoli i żarówek - 245 zł oraz leków - 194,56 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że wnioskodawczyni jest najemcą lokalu kwaterunkowego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Dzielnicy Śródmieście. Lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, gazową, zimną i ciepłą wodę, kanalizację oraz centralne ogrzewanie. W czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie mógł potwierdzić obecności w domu pełnoletniego syna wnioskodawczyni. Pomimo skutecznie doręczonych pięciokrotnie wezwań skierowanych do syna nie nawiązał on kontaktu z organem i nie ustalono, czy udziela pomocy wnioskodawczyni, bądź czy istnieją okoliczności umożliwiające udzielenie przez syna takiej pomocy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnych zasiłków celowych na zakup: żywności, specjalnego zasiłku celowego na zakup zamka do skrzynki pocztowej, specjalnego zasiłku celowego na zakup zamka do drzwi wejściowych, specjalnego zasiłku celowego na zakup żyrandoli i żarówek oraz specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Organ wskazał, że T. G., mieszka z synem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jej miesięczny dochód wyniósł 1155,80 zł (renta - 790,62 zł, dodatek mieszkaniowy - 349,78 zł i dodatek energetyczny - 15,40 zł). Organ podał, że powyższy dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 634 zł. Podkreślono, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika wnioskodawczyni nie jest całkowicie niezdolna do pracy, ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. Jest sprawna manualnie. W ocenie organu I instancji nie ma podstaw do udzielenia wnioskodawczyni pomocy na wskazane cele, albowiem nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek o pomoc na zakup zamka do skrzynki pocztowej, zamka do drzwi wejściowych, zakup żyrandoli i żarówek nie odpowiada celom pomocy społecznej. Odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wniosła T. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy słusznie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, bowiem skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wynosiło 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Natomiast miesięczny dochód skarżącej prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 1.155,80 zł. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania sytuacji skarżącej za "szczególny przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zakup żywności, zamka do skrzynki pocztowej, zakup zamka do drzwi wejściowych, żyrandoli i żarówek należy bowiem do typowych wydatków, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie zanegował trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak zaznaczył, że strona skarżąca, nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości i na określone potrzeby. Sąd wskazał także na brak współdziałania przez skarżącą z organami pomocowymi, który to brak – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Podał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym – w rozumieniu tego przepisu – jest nieokazanie pracownikowi wszystkich pomieszczeń celem oceny ich zawartości i wyposażenia. Z akt sprawy wynika zaś, że T. G. uniemożliwia pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając ich jedynie do przedpokoju. Sąd zaznaczył, że organ nie mógł też nawiązać kontaktu z synem skarżącej, wobec czego nie mógł ustalić, czy wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania pomocy od syna, czyli osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zgłoszonego na rozprawie w dniu 27 października 2016 r., że dochód jej jest zawyżony, bowiem dodatki powinny być podzielone na nią i syna, Sąd wskazał, że nawet wówczas dochód skarżącej przekroczyłby ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli organy nie były w stanie ustalić sytuacji bytowej skarżącej ze względu na brak współpracy ze strony skarżącej, czy też jej syna, to wówczas do rozważenia pozostała ewentualna decyzja o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowych zasiłków celowych w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o świadczeniach socjalnych, a nie w oparciu o dokonaną w sposób niepełny, a tym samym wadliwy, ocenę jej sytuacji bytowej. Tym samym – w ocenie skarżącej – organy orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym przede wszystkim skarżącej. Zdaniem skarżącej organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie skutkowało wadliwą decyzją odmawiającą skarżącej przyznania przedmiotowego zasiłku przede wszystkim w oparciu o przesłanki z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa, którego zarzut naruszenia został podniesiony w skardze kasacyjnej posiada rozbudowana strukturę, to autor skargi kasacyjnej powinien dokładnie wskazać, o jaką jednostkę redakcyjną przepisu (paragraf, ustęp, punkt,) mu chodzi. W niniejszej sprawie w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., zauważyć należy, że nie określono punktu, którego zarzut dotyczy. Natomiast paragraf ten zawiera dziewięć punktów. Nie jest to jednak brak uniemożliwiający rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej, gdyż z istoty niniejszej sprawy wynika, iż chodzi o naruszenie art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. i w takim też zakresie zarzut ten zostanie rozpoznany. W kontekście zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Jednakże mimo, że art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowo – procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. I GSK 748/11), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07, wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 70/12). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. powiązano z art. 151 p.p.s.a., który to jest przepisem jedynie wynikowym, określającym sposób rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art.7,8 i 77 §1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Nie można postawić orzekającym organom zarzutu, że zapadłe decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd nie dostrzegł tych uchybień i oddalił skargę. Prawidłowo ustalono bowiem sytuację osobistą i majątkową skarżącej. Organy dysponowały materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności i na tej podstawie poczyniły ustalenia faktyczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika w żaden sposób, aby Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Warto w tym miejscu przypomnieć brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przepisu tego wynika, że strona ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej powinna poczynić w tym kierunku pewne wysiłki. Należy do nich między innymi udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej – osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez takie współdziałanie należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Natomiast brak takiego współdziałania – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji – zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie skarżąca nie zastosowała się do obowiązku współdziałania z organem. Nie umożliwiła bowiem pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając ich tylko do przedpokoju. Także syn skarżącej – pomimo kilkakrotnych wezwań – unikał kontaktu z organem. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe od września 2014 r., mieszka z synem, ale odmawia odpowiedzi na temat ewentualnej pomocy syna. Odmawia też odpowiedzi na temat innej rodziny obowiązanej do pomocy. W kwestionariuszu zaznaczono, że w/w wywiad przeprowadzono w przedpokoju, gdyż skarżąca nie wyraziła zgody na wejście pracownika socjalnego do pozostałych pomieszczeń. Wobec tego, skoro – jak z powyższego wynika – to skarżąca nie wykazała chęci współpracy z pracownikiem socjalnym, to nie można uczynić organom zarzutu niedopełnienia obowiązku wyjaśnienia jej sytuacji bytowej. Okoliczności te zostały bowiem przez organ ustalone w oparciu o materiały i dokumentację, znajdującą się w jego posiadaniu. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca nie kwestionuje faktu przekroczenia przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Wobec tego – skoro skarżąca kasacyjnie przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – uznać należy, że zasadnie w niniejszej sprawie uznano, iż nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo przyjęto także, iż stan faktyczny sprawy nie pozwala na zastosowanie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zakup żywności, zamka do skrzynki pocztowej, zamka do drzwi wejściowych, żyrandoli i żarówek oraz leków, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku odbiegającego od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Są to potrzeby powtarzające się, a nie nagłe, niecodzienne, czy nieprzewidywalne, uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Specjalny zasiłek celowy nie może bowiem przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego na kolejne pojawiające się przewidywalne, bądź nawet oczywiste potrzeby, związane z normalnym, bieżącym życiem. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w w/w przepisie to taka bowiem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca nie realizując ustawowego obowiązku współpracy z organem nie wykazała, że koszty zakupu żywności, zamka do skrzynki pocztowej, zamka do drzwi wejściowych, żyrandoli i żarówek oraz leków, związane są z jej aktualnie nagłą i nadzwyczajną sytuacją. Ponadto należy dodatkowo zaznaczyć, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, iż – wobec licznych skarg kasacyjnych T. G. – skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem procedurę przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając pracowników socjalnych jedynie do przedpokoju, uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. Syn skarżącej również pozostał obojętny na wezwania organu. Dodatkowo zauważyć należy, że stawiając zarzut niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skarżąca kasacyjnie nie twierdzi kategorycznie, że prowadzi gospodarstwo domowe razem z synem, który z nią mieszka, a zatem nie kwestionuje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którą to okoliczność uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie można przyjąć, że na etapie składania skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie miała świadomości, co do skutków składanych oświadczeń, mając zwłaszcza na uwadze wielość powadzonych przez nią postępowań sądowych z zakresu pomocy społecznej. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 §1 p.p.s.a.).