II SA/Ol 323/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014r. sprawy z skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego - odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego nr "[...]" położonego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" gmina "[...]", wnioskowanego przez S. S. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na S. S. określone obowiązki w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. S. S. wnioskiem z dnia "[...]" wystąpił o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dotyczącej decyzji Wójta, do której przedłożenia wezwał go organ. Wyjaśniono, że z informacji powziętych przez organ wynika, że na terenie gminy "[...]" obręb "[...]" obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym wniosek o zawieszenie postępowania do jest bezzasadny. W przedmiotowej sprawie bowiem wnioskodawca winien złożyć zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono przy tym, że organ nie wzywał S. S. do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, lecz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, a ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Zatem organ stwierdził, że nie zachodzi okoliczność określona w art. 97 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie jest potrzebna do wywiązania się z nałożonego obowiązku. Na postanowienie to zażalenie złożył S. S., podnosząc że nie rozumie dlaczego organ twierdzi, że ma przedstawić decyzję o warunkach zabudowy, a później że tego nie wymaga. Podał, że chce przedstawić żądaną decyzję, a gmina nie chce jej wydać. W związku z tym sprawa jest w sądzie, a w przedmiotowej sprawie wnosi o zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś ze znowelizowaną treścią art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem organ I instancji błędnie pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie. Na powyższe postanowienie skargę wniósł S. S., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił organowi błędną wykładnię art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zdaniem skarżącego, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 marca 2013r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, że powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy indywidualnej sprawy, a ponadto w orzeczeniu tym powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000r., która obejmowała stan prawny przed nowelizacją. Powołano inne orzeczenia sądowe, potwierdzające wykładnię dokonana przez organ. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądowoadministracyjnej podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z tych form działania administracji publicznej. Podano, że zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kodeksu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wskazano, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiej treści przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień, w tym także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązywała w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Podniesiono, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazano także na wykładnię celowościową i systemową tego przepisu. Powołano się na wyrok z dnia 8 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 2148/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Przywołano także szereg innych przeczeń prezentujących ten sam pogląd. Wyjaśniono, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. S. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014r. (Sygn. akt II OSK 755/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie tut. Sądu. W uzasadnieniu podano, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że przedmiotem jego oceny jest ostateczne postanowienie organu II instancji wydane w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu w związku z art. 144 Kodeksu postanowienia stwierdzające niedopuszczalność zażalenia są ostateczne. Zatem przedmiotem oceny Sądu winna być kwestia legalności ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc to czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie zajął się zatem kwestią oceny legalności zaskarżonego ostatecznego postanowienia do czego był obowiązany na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, że przywołane przez Sąd orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w innych okolicznościach prawnych, ponieważ wszystkie dotyczyły bezpośrednio odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a nie – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Zatem wskazano, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarga na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest niedopuszczalna. Podniesiono, że Sąd I instancji winien poddać ocenie rozstrzygnięcie organu II instancji pod kątem, czy organ ten zasadnie stwierdził, że wniesienie przez S. S. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego – było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014r. (Sygn. akt II OSK 755/14), którym uchylono postanowienie tut. Sądu o odrzuceniu skargi. Zgodnie zaś z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem podnieść, że w powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji pod kątem tego, czy organ ten zasadnie stwierdził, że wniesienie przez S. S. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego było niedopuszczalne. Kontrolując zatem zaskarżone postanowienie Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie narusza ono prawa. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: k.p.a.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Stosownie zaś do treści art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a jedynie postanowienie o jego zawieszeniu, a więc postanowienie tamujące bieg postępowania administracyjnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013r. (Sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1356312) wskazana nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Skoro w powołanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Należy ponadto wskazać, że w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na kształtującą się jednolitą linię orzeczniczą, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z tych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się skarżący w swojej skardze. Ponadto jest to orzeczenie o charakterze jednostkowym i nie jest wiążące w innych sprawach. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.