IV SA/Wa 758/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy"), powołując się na art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "Kpa", po rozpoznaniu odwołania [...] w [...] (dalej również jako: "skarżącego", "Stowarzyszenia") od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] o obsadzie [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Jednocześnie w dniu 9 listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] podał do wiadomości publicznej informację o wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: "ustawa". Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 1 grudnia 2015 r. złożyło [...] w [...]. SKO rozpatrując odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że skoro powyższy przepis nie określa, w jaki sposób należy liczyć termin do wniesienia odwołania, niezbędne jest sięgnięcie do ogólnych zasad postępowania, określonych w Kpa. SKO stwierdziło, że termin do wniesienia odwołania dla organizacji ekologicznej, w przypadku gdy organizacja nie była stroną postępowania, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, winien być liczony od dnia kiedy ostatnia ze stron otrzymała decyzję administracyjną. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie najpóźniejszym doręczenia stronom postępowania decyzji Wójta Gminy [...] był 12 listopada 2015 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 26 listopada 2015 r. Żadna ze stron biorących udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie odwołała się od ww. decyzji. Ponieważ Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu i decyzja nie został mu doręczona, prawo do wniesienia odwołania przysługiwało tylko do czasu, kiedy decyzja stała się ostateczna. Tymczasem Stowarzyszenie złożyło odwołanie w Urzędzie Gminy [...] w dniu 1 grudnia 2015 r., a także w SKO (za pośrednictwem poczty – data nadania pisma w urzędzie pocztowym – 1 grudnia 2015 r.). Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, skoro termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 listopada 2015 r. a odwołanie zostało wniesione w dniu 1 grudnia 2015 r., to doszło do uchybienia terminu do dokonania tej czynności. Ponadto SKO wyjaśniło, że termin do wniesienia odwołania nie jest zależny od daty publikacji informacji o wydaniu decyzji środowiskowej w sposób zwyczajowo przyjęty. Publikacja ta, dokonana na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy ma wyłącznie charakter informacyjny natomiast nie rodzi żadnych skutków procesowych w sferze praw stron lub innych podmiotów nie biorących udziału w tego rodzaju postępowaniu – nie otwiera bowiem terminu do wniesienia odwołania. [...] w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie SKO. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 Kpa, nie odnosi się do organizacji, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji lecz włączyła się do niego zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, poprzez złożenie odwołania. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 129 § 2 Kpa, art. 49 Kpa oraz art. 85 ust. 3 ustawy, termin do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną powinien być liczony od następnego dnia po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji organu I instancji w sposób określony w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy, a więc w przedmiotowej sprawie rozpoczął swój bieg w dniu 22 listopada 2015 r. i zakończył – 6 grudnia 2015 r. W ocenie skarżącego przepis art. 85 ust. 3 jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 49 Kpa. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie art. 9, art. 32 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 lit. b zdanie drugie, art. 6 ust. 2 i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej: Konwencji z Aarhus) oraz art. 6 ust. 3 i ust. 6, art. 11 ust. 1-3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: "Dyrektywy"). Skarżący wskazał, że z wymienionych przepisów Konwencji z Aarhus i Dyrektywy wynika, że organizacja ekologiczna musi mieć możliwość zakwestionowania decyzji organu administracji, w szczególności tej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że Stowarzyszenie było uprawnione do złożenia odwołania od decyzji na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, a nie na podstawie art. 31 § 1 Kpa. Ponadto SKO stanęło na stanowisku, że termin do wniesienia odwołania nie jest zależny od daty publikacji o wydaniu decyzji środowiskowe w sposób zwyczajowo przyjęty dokonanej na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy. Publikacja ta ma jedynie charakter informacyjny, nie rodzi żadnych skutków procesowych, nie otwiera terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu odwoławczego możliwość wyeliminowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zagwarantowana organizacji ekologicznej właśnie poprzez prawo wniesienia odwołania w trybie przewidzianym w art. 44 ust. 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Skarżące Stowarzyszenie było uprawione do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, który stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. W ocenie Sądu prawidłowo SKO stwierdziło, że skoro w przepisach ustawy nie określono terminu do wniesienia tego odwołania, niezbędne jest sięgnięcie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przepisów regulujących możliwość odwołania się od decyzji przez stronę tego postępowania (art. 129 § 2 Kpa), określających rodzaje decyzji i instancyjność postępowania (art. 104 § 2 Kpa) oraz określających zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 Kpa). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z tym nie została mu doręczona decyzja Wójta Gminy [...]. W takiej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że termin do wniesienia odwołania dla organizacji ekologicznej, która nie była stroną postępowania, winien być liczony od dnia, kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję organu pierwszej instancji. Niesporny jest również fakt, że najpóźniejszym doręczeniem stronom przedmiotowej decyzji był dzień 12 listopada 2015 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 listopada 2015 r., liczony zarówno dla stron postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jak i organizacji ekologicznej działającej na podstawie art. 44 ustawy. W takim wypadku odwołanie organizacji ekologicznej, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji mogło zostać wniesione najpóźniej jak przez stronę, która otrzymała ostatnia decyzję. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym, w którym to przyjmuje się obecnie jednolicie, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono (vide wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1762/09, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 505/08 oraz z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1126/09). Tożsamy pogląd odnośnie organizacji ekologicznej został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2015r. (sygn. akt II OSK 820/14), o czym szerzej poniżej. Skarżące Stowarzyszenie natomiast odwołanie złożyło w dniu 1 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu powyższe ustalenia organu odwoławczego są prawidłowe i słusznie na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 134 Kpa stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 129 § 2 Kpa w związku z art. 49 Kpa i art. 85 ust. 3 ustawy, termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od następnego dnia po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji. Wójt Gminy [...] obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował o wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej, realizując w ten sposób obowiązek wynikający z art. 85 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi: "Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78". Obwieszczenie wydane na podstawie art. 85 ust. 3 realizuje cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko. Cytowany przepis ma charakter informacyjny i nie stanowi przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 49 Kpa. Należy zwrócić uwagę, że nie jest on skierowany do stron postępowania, ale do społeczeństwa. Jeszcze raz należy podkreślić, że jego celem jest poinformowanie społeczeństwa o wydaniu decyzji środowiskowej, a nie doręczenie jej stronom postępowania. Przepisem umożliwiającym organowi doręczenie decyzji stronom w trybie publicznego ogłoszenia na gruncie ustawy jest natomiast art. 74 ust. 3 ustawy, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kpa. W rozpoznawanej sprawie krąg podmiotów posiadających status strony nie przekraczał wskazanej liczby, a zatem nie było podstaw do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 Kpa. Stowarzyszenie zarzuciło także w skardze, że wykładnia wiążąca termin do wniesienia dowołania przez stowarzyszenie z faktem doręczenia decyzji innym stronom jest sprzeczna z celami Konwencji z Aarhus i Dyrektywy i uniemożliwia Stowarzyszeniu zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji, i tym samym pozbawia społeczność możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym całkowicie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 820/14, który stwierdził, że: "(...)polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują obowiązek podania do publicznej wiadomości nie tylko informacji o podjętej decyzji, ale również m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania i możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu (art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wskazać należy, że ustawodawca w sposób szczególny zadbał o pozycję procesową organizacji ekologicznych. Uprzywilejowanie tego typu organizacji polega na umożliwieniu im wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także w przypadku, gdy nie brały one udziału w określonym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania traktowane jest równoznacznie ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Inne organizacje społeczne takich uprawnień nie posiadają. Mogą one dołączyć do toczącego się postępowania i wówczas uzyskują uprawnienia przysługujące stronie, ale w sytuacji gdy nie wystąpią ze stosownym wnioskiem, a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostanie zakończone, nie mogą się od wydanej decyzji odwołać, chyba, że postępowanie odwoławcze zostanie wszczęte przez inny uprawniony podmiot. Wówczas taka organizacja społeczna może przystąpić do postępowania odwoławczego na zasadach ogólnych". Zatem w rozpatrywanej sprawie nie sposób stwierdzić, że organizacja ekologiczna została pozbawiona możliwości zakwestionowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Możliwość wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej – w ocenie organizacji ekologicznej – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zagwarantowania właśnie przez prawo wniesienia odwołania w trybie przewidzianym w art. 44 ust. 2 ustawy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby termin do wniesienia odwołania był liczony inaczej niż od dnia kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję administracyjną. Podstawą taką nie mógł być – jak już wyżej wskazano – art. 85 ust. 3 ustawy, bowiem ma wyłącznie charakter informacyjny i nie rodzi skutków procesowych, w tym nie otwiera terminu do wniesienia odwołania, jak również art. 74 ust. 3 ustawy, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, ze względu na nieprzekroczenie wskazanej w tym przepisie liczby stron postępowania. Oznacza to jak przyjął organ, że stowarzyszenie złożyło odwołanie z uchybieniem terminu 14 dniowego. Reasumując, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Sąd uznał za nieuzasadnione. Również z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.