II OSK 820/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2430/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2430/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej SKO, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.]), stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] maja 2011 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowej na terenie o pow. nie mniejszej niż 2 ha, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, garaży lub parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów, dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na działkach o nr. ewid. [...], obręb [...], dz. nr. ewid. [...], obręb [...] oraz pod wjazdy na działkach o nr. ewid. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], zlokalizowanych przy ulicach O., W. i S. w Warszawie. Skarżące stowarzyszenie w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie było stroną tego postępowania ani nie brało w nim udziału na prawach strony. Decyzja środowiskowa została doręczona stronom postępowania za pośrednictwem poczty. Najpóźniejszym dniem doręczenia stronom odpisu tej decyzji był 18 maja 2011 r., co wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru odpisu decyzji. W ocenie SKO termin do wniesienia odwołania upływał 1 czerwca 2011 r. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, ale w terminie przeznaczonym dla stron tego postępowania. Po tym terminie, w razie nie wniesienia odwołania, decyzja stawała się ostateczna. W związku z tym skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania. Nie zmienia tego art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.]), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji", na podstawie którego stowarzyszeniu, jako organizacji ekologicznej, przysługuje prawo wniesienia odwołania. Ponieważ skarżące stowarzyszenie nie brało udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony i decyzja nie została mu doręczona, prawo do wniesienia odwołania przysługiwało mu tylko do czasu kiedy decyzja stała się ostateczna. Po tej dacie wniesienie odwołania jest, zdaniem organu, niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło skarżące stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 44 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 9 ustawy o udostępnianiu informacji. W uzasadnieniu skargi wywodziło, że termin do zaskarżenia skargi upływał 9 czerwca 2011 r., licząc od 26 maja 2011r., kiedy to Prezydent m. st. Warszawy podał treść decyzji środowiskowej do publicznej wiadomości, poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd zacytował przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, stwierdzając, że nie określa on w jaki sposób należy liczyć termin do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Dlatego niezbędnym było sięgnięcie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przepisów regulujących możliwość odwołania się od decyzji przez stronę tego postępowania (art. 129 § 2 K.p.a.), określających rodzaje decyzji i instancyjność postępowania (art. 104 § 2 K.p.a.) oraz określających zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Z regulacji tych wynika, że prawo do odwołania przysługuje stronie, która złoży je w określonym terminie, a skutkiem braku odwołania jest ostateczność decyzji (postanowienia). Zasady te należy stosować również w odniesieniu do organizacji ekologicznych. W związku z tym, w przypadku gdy organizacja ekologiczna nie była stroną postępowania, a odwołanie złożyła po upływie terminu zakreślonego dla strony, jej odwołanie należy uznać za niedopuszczalne, chyba że organ zastosował przepis art. 49 K.p.a. Sąd powołał się na orzecznictwo i przyjął, że prawo wniesienia odwołania przysługuje organizacji społecznej tylko wtedy, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. A contrario, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Brak odwołania w terminie kończy to postępowanie, co z kolei skutkuje ostatecznością decyzji merytorycznej. Tylko w przypadku, gdyby doręczenie odpisu decyzji stronom następowało na podstawie art. 49 K.p.a., rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania następowałoby inaczej – w sposób w tym przepisie wskazany. Powoływany przez skarżącego przepis art. 49 K.p.a. odnosi się jednak do strony – co wprost wynika z jego brzmienia – a stowarzyszenie nie było ani stroną tego postępowania, ani też nie przystąpiło do niego na prawach strony, zaś odwołanie stanowiące o woli uczestniczenia w tym postępowaniu złożyło po tym jak decyzja stała się ostateczna. Termin do wniesienia odwołania nie był zależny od daty publikacji informacji o wydaniu decyzji środowiskowej w BIP. Publikacja ta, dokonana na podstawie art. 85 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji, ma wyłącznie charakter informacyjny, natomiast nie rodzi żadnych skutków procesowych w sferze praw stron lub innych podmiotów nie biorących udziału w tego rodzaju postępowaniu i nie otwiera terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo Sąd podniósł, że przepisy Konwencji z Aarhus (Dz.U.UE.L.2005.124.4) gwarantują członkom zainteresowanej społeczności udział w procedurze odwoławczej przed sądem, zgodnie z prawem krajowym. Nie znaczy to jednak, że organizacja ekologiczna w każdym wypadku, gdy zgłosi chęć uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniu, w którym doręczenia decyzji następują bezpośrednio stronom tego postępowania, będzie mogła złożyć skuteczne odwołanie na zasadach innych niż strona. Organizacja społeczna, która może przystąpić do postępowania wyłącznie na prawach strony a nie jako strona, nie może korzystać z większych uprawnień niż sama strona. Przepis art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji jest w tym wypadku przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] w W. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 129 § 2 i 3 i art. 49 K.p.a. i art. 85 ust. 3 oraz art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ, na skutek błędnego ustalenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdził jego niedopuszczalność. W oparciu o powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosło, że zgodnie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacja ekologiczna staje się stroną postępowania dotyczącego ochrony środowiska przez sam fakt wniesienia odwołania, przy czym przepis ten nie precyzuje terminu, w jakim powinno to nastąpić. W takim stanie rzeczy należało zastosować art. 85 ust. 3 tej ustawy, który gwarantuje społeczeństwu realną możliwość udziału w takim postępowaniu. Podanie do wiadomości publicznej informacji o wydanej decyzji oraz o możliwości zapoznania się z jej treścią i dokumentacją sprawy należy utożsamić z ogłoszeniem, o którym mowa w art. 49 K.p.a. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania biegnie w ciągu czternastu dni od dnia ogłoszenia. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do pozbawienia organizacji ekologicznych możliwości włączania się do toczących się postępowań, a organy miałyby pole do nadużyć, polegających na publikacji informacji o wydanej decyzji już po upływie terminu do jej zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przy czym zauważyć należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX). Niedopuszczalność odwołania zaś może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Kwestia poprawności zastosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym pozostaje jednak poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na brak stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej. Istota sporu w sprawie, rozpatrywanej w granicach skargi kasacyjnej, sprowadzała się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy ogłoszenie dokonane na stronie internetowej przez organ, który wydał decyzję środowiskową w sprawie, nazwane "Informacją o wydaniu decyzji" z dnia [...] maja 2011 r., mógł stanowić podstawę do liczenia terminu do wniesienia odwołania przez skarżące stowarzyszenie ekologiczne, które nie brało udziału w postępowaniu. Strona wnosząca skargę kasacyjną stanęła na stanowisku, że art. 85 ust. 3 i 44 ust. 2 ustawy o informacji w związku z art. 49 K.p.a., prowadzi do wniosku, że termin do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, rozpoczyna swój bieg następnego dnia po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. W sprawie niesporne było to, że ogłoszenie zostało wydane w związku z nakazem wynikającym z przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten stanowi, że: "Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obwieszczenie to miało wyłącznie charakter informacyjny, stanowiąc realizację poinformowania społeczeństwa (w tym również stowarzyszeń ekologicznych i innych organizacji społecznych) o wydanej przez ten organ decyzji, mającej wpływ na środowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2036/13 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł obszerny i zasługujący na pełną aprobatę wywód dotyczący tej kwestii. Sąd wyjaśnił, że celem przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji jest zapewnienie możliwości zainteresowanym podmiotom niebiorącym bezpośredniego udziału w postępowaniu (również organizacjom społecznym), zapoznania się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka informacja może w określonych warunkach stanowić podstawę do podjęcia przez uprawniony podmiot (np. organizację społeczną) działań zmierzających do weryfikacji stanowiska organu w tym zakresie. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, upublicznienie informacji o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 cyt. ustawy, nie ma takiego waloru jak jej doręczenie poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nie jest prawidłowy pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną, że art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji jest takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a. Należy zwrócić uwagę, że nie jest on skierowany do stron postępowania, a do społeczeństwa, które ma prawo do informacji o inwestycjach, mogących wpływać na stan środowiska naturalnego. Jest dodatkową formą upublicznienia informacji. Nie wywołuje natomiast skutków prawnych przewidzianych w K.p.a. dla doręczenia decyzji. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenia decyzji w trybie art. 49 K.p.a. na gruncie ustawy o informacji jest natomiast art. 74 ust. 3, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. W niniejszej sprawie – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji -krąg podmiotów posiadających status strony nie przekraczał wskazanej liczby, a zatem nie było podstaw do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 K.p.a. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w ramach zarzutów kasacyjnych zwróciło uwagę, że taka wykładnia art. 85 ust. 3 ustawy o informacji ogranicza w istocie prawo organizacji społecznej (ekologicznej) do zainicjowania postępowania odwoławczego na podstawie art. 44 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Stowarzyszenia prawo do wniesienia odwołania ma charakter iluzoryczny w sytuacji, gdy decyzja nie jest mu doręczona ani w zwykłym trybie, ani w trybie określonym w art. 49 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują obowiązek podania do publicznej wiadomości nie tylko informacji o podjętej decyzji, ale również m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania i możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu (art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wskazać należy, że ustawodawca w sposób szczególny zadbał o pozycję procesową organizacji ekologicznych. Uprzywilejowanie tego typu organizacji polega na umożliwieniu im wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także w przypadku, gdy nie brały one udziału w określonym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania traktowane jest równoznacznie ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Inne organizacje społeczne takich uprawnień nie posiadają. Mogą one dołączyć do toczącego się postępowania i wówczas uzyskują uprawnienia przysługujące stronie, ale w sytuacji gdy nie wystąpią ze stosownym wnioskiem, a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostanie zakończone, nie mogą się od wydanej decyzji odwołać, chyba, że postępowanie odwoławcze zostanie wszczęte przez inny uprawniony podmiot. Wówczas taka organizacja społeczna może przystąpić do postępowania odwoławczego na zasadach ogólnych. Umożliwienie organizacji ekologicznej w drodze przepisu szczególnego (art. 44 ust. 2) wniesienia odwołania, nie oznacza automatycznego uznania jej za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji. Skoro taka organizacja na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie miała statusu strony to organ nie ma obowiązku doręczania jej decyzji. Informację o wydaniu decyzji organizacje ekologiczne uzyskują w drodze publicznego obwieszczenia. Nie jest jednak tak, że jest to pierwszy moment, w którym organizacja może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu. Jak już wspomniano, publicznie obwieszcza się także informację o wszczęciu określonego postępowania, a także informacje o istotnych czynnościach procesowych. Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. podkreślił, że "należyta staranność takiej organizacji obejmuje również pozyskiwanie z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji potencjalnie oddziaływujących na ochronę środowiska. Uzyskanie przez organizację informacji o toczącym się postępowaniu na możliwie wczesnym jego etapie daje realną możliwość np. wstąpienia do postępowania i uzyskania statusu równego stronie postępowania". Podobne poglądy co do charakteru prawnego przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji wyrażono w uzasadnieniach wyroków: NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 315/13 i WSA w Krakowie z dnia 26 mara 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 106/13. Przyjęcie powyższego stanowiska powoduje to, że organizacja ekologiczna wnosząca odwołanie musi spełnić wszystkie wymagania, a więc przede wszystkim wnieść odwołanie w terminie 14 dni do organu pierwszej instancji, przy czym termin ten liczony jest analogicznie jak dla stron postępowania od chwili doręczenia decyzji tym stronom, a nie od daty ogłoszenia, o którym mowa jest w art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należało zatem uznać za prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 127 § 2 K.p.a., który dotyczy właściwości organu wyższego stopnia. Zarzut ten nie został zresztą w żaden sposób uzasadniony. Podniesiony zarzut procesowy, dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. i nie uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie ma samoistnego bytu procesowego. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 publ. w CBOIS). Takie zaś, co już wyżej wykazano, nie wystąpiły. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.