VI SA/Wa 567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej uchyla zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w [...] (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 10 i art. 11 pkt 1-3, 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (jt. Dz.U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm. – dalej: "Prawo o notariacie") w związku z art. 33 ust.2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013r., poz 829) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] maja 2012 M. M. złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. (nr [...]) Minister Sprawiedliwości powołał wnioskodawcę na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] został zawiadomiony, że decyzja jest ostateczna. Odpis tego pisma został przesłany również do wiadomości wnioskodawcy oraz Prezesowi Rady Izby Notarialnej w [...] wraz z kopią decyzji z dnia [...] listopada 2012r. W dniu [...] stycznia 2013r. M. M. złożył ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w [...]. W dniu [...] stycznia 2013r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rada wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2012r., której zarzuciła naruszenie: art. 11 ust.2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 ust.1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której istnieją dowody, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i tym samym dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu; art. 77 § 1 w związku z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń podczas postępowania dowodowego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. M. M. poinformował Ministra Sprawiedliwości o uruchomieniu kancelarii notarialnej w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku M. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Radzie Izby Notarialnej w [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Rada Izby Notarialnej pismem z dnia [...] lutego 2013r. na powyższe rozstrzygniecie Ministra Sprawiedliwości o umorzeniu postępowania, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. VI SA/Wa 1186/13 oddalił skargę. Na powyższe orzeczenie Sądu Rada Izby Notarialnej wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 9 lipca 2015r. w sprawie sygn. II GSK 1485/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013r. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013r. W uzasadnieniu NSA podniósł, powołując się na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014r. sygn. akt II GPS 1/14, wskazującą, że samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy, iż Izba Notarialna w [...], co do zasady, powinna być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o powołanie M. M. na stanowisko notariusza. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej w [...], uznając w świetle wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 22 września 2014r. oraz wyroku z dnia 9 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1485/14, iż reprezentuje ona samorząd notarialny (Izba Notarialna w [...]), Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. (nr [...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, przy czym Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią tej opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wskazał, iż do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedziby ich kancelarii. Zdaniem Ministra M. M. spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3, 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013r., co potwierdzają dokumenty załączone do wniosku i zgromadzone w toku postępowania, jak również w trakcie postępowania o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również szczegółowo do zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyjaśnił dlaczego uznał za możliwe i celowe wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Niezgadzając się ze wskazaną decyzją Izba Notarialna w [...] wniosła skargę na w/w orzeczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015r. zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym w zakresie spełniania przez uczestnika postępowania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie tj. posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym w zakresie spełnienia przez uczestnika postępowania przesłanki zwalniającej z wymogu odbycia aplikacji notarialnej przewidzianej w art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art- 10 § Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w Rzeszowie istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej. - art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust.1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Izba Notarialna w [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015r. W uzasadnieniu skargi Izba szczegółowo uzasadniła zarzuty podnoszone w skardze. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz.U. z 2014 poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem wskazać, iż z przekazanego do sądu materiału dowodowego nie wynika czy istniała możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na organie nadzoru spoczywa obowiązek przeprowadzenia trzech stadiów postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. stadium wstępnego, stadium rozpoznawczego i stadium orzeczniczego (por. H. Krysiak-Malczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa 2000, nr 12, s. 6 i n.). W ramach fazy pierwszej postępowania odwoławczego, zwanego postępowaniem wstępnym, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy badany jest pod względem formalnym . Czynności podejmowane w tej fazie postepowania winny mieć na celu kontrolę dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zbadanie, czy zachowany został termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Czynności etapu wstępnego sprowadzają się więc do kontroli strony formalnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych w ramach kolejnych etapów postępowania odwoławczego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd zauważył, że z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2012r. Minister Sprawiedliwości wydał decyzję, którą powołał M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Z akt wynika również, że jedyna stroną tego postępowania był Pan M. M., który w/w decyzję odebrał w dniu [...] grudnia 2012r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w katach – karta 67 akt administracyjnych). Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał zatem w dniu [...] grudnia 2012r. We wskazanym terminie jak wynika z pisma kierowanego do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] oraz akt sprawy, nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie należy nadmienić, iż pismo z dnia [...] grudnia 2012r. kierowane do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] zostało przesłane również do wiadomości m. in. Prezesowi Rady Izby Notarialnej w [...] wraz z kopią decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza M. M. Wypada przy tym zaznaczyć, że w aktach brak jakiejkolwiek dokumentu wskazującego kiedy w/w pismo odebrała Izba Notarialna i czy organ w związku z powyższym, jako termin doręczenia w/w orzeczenia Izbie uznał termin odebrania wskazanego pisma. W aktach sprawy znajduje się również wniosek Izby Notarialnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony w dniu [...] stycznia 2013r. za pośrednictwem poczty (data stempla pocztowego znajdującego się na kopercie –karta nr 76a). Powyższe wskazywałoby zatem, że wniosek ten został złożony w 44 dniu od rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. od dnia [...] grudnia 2012r., w którym zgodnie ze znajdującymi się w aktach dokumentami, jedyny podmiot uznany za stronę -Pan M. M. - otrzymał decyzję. Sąd zauważa również, że z akt sprawy jak również z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika by organ badał kwestię terminowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mimo, iż jest to pierwszy etap postępowania, bez zbadania którego organowi nie wolno przejść do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Mając zatem na względzie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do rozpoznania sprawy a z uzasadnienia skarżonego orzeczenia nie wynika by organ przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy analizował kwestię terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Izbę Notarialną w [...], Sąd uznał, iż zostały naruszone przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na fakt, iż pierwsza fazą postępowania odwoławczego jest ustalenie czy zostały spełnione wymogi proceduralne do merytorycznego rozpoznania wniosku, Sąd doszedł do przekonania, iż na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby rozważanie zarzutów podniesionych w skardze a odnoszących się już do merytorycznej decyzji wydanej w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska sądu w tym w szczególności do dokonania analizy terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto gdyby wskazana analiza doprowadziła do ustalenia, iż termin nie został przez skarżącą zachowany to mając na względzie okoliczności, w których skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji oraz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1485/14 wskazujący, że Izba Notarialna w [...] winna mieć przymiot strony, organ winien rozważyć i dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń czy pismo zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien być w istocie uznany za wniosek o wznowienie postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.