II OZ 848/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. K. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 230/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Op 230/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania na wniosek R. K. i M. K. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżących wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. Starosta Opolski wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem pełnomocnika, powyższy fakt świadczy w istocie o przystąpieniu do wykonania decyzji Wojewody Opolskiego w dnia [...] marca 2016 r., uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżących, przedsięwzięcie szeregu czynności związanych z ponownym wznowieniem postępowania jest całkowicie bezzasadne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu może uchylić w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2016 r., a wówczas całe wznowione postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Odwołując się do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., Sąd stwierdził, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 p.p.s.a. i spoczywa na wnioskodawcy. Wniosek złożony przez skarżących nie został poparty argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani z jakich powodów jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Ponadto Sąd wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, przy czym przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Przedmiotem wniosku jest decyzja Wojewody Opolskiego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a więc decyzja kasacyjna będąca aktem nie podlegającym wykonaniu. Decyzja ta ma charakter czysto procesowy i nie stanowi aktu wywołującego skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z dnia: 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 489/10, LEX nr 649157; 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864188; 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121). Sąd podkreślił ponadto, że aczkolwiek zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny I instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, że brak wstrzymania jej wykonania naraziłby bezpośrednio skarżących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zarzucając Sądowi I instancji wydanie postanowienia z 10 czerwca 2016 r. z naruszeniem art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skarżący, na podstawie art. 194 § 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzut naruszenia art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skarżący uzasadnili błędnym przyjęciem, że nie została spełniona przesłanka wstrzymania wykonania aktu tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w myśl art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. obowiązek wykazania spełnienia tej przesłanki nie był konieczny, gdyż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. został złożony do organu, który wydał zaskarżoną decyzję i powinien być przez rozpatrzony przez ten organ. Zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. strona powiązała z błędnym przyjęciem przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także nieprawidłowym uznaniem, że wydanie decyzji kasacyjnej nie stanowi czynności nadającej się do wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu, pomimo trafnie podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Analiza zarzutu naruszenia art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. dokonana w odniesieniu do przedstawionego przez skarżących uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że wnoszący zażalenie trafnie podnoszą, że skoro wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji adresowany był do organu, na co wskazywała powołana w nim podstawa prawna, to w sytuacji, gdy rozpoznanie tego wniosku dokonane zostało przez Sąd w warunkach, gdy organ do wniosku tego się nie odniósł, nie pozwalało Sądowi postawić skarżącym uprawnionego zarzutu, że we wniosku nie wskazali oni okoliczności z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z ryzykiem wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do wyrządzenia skutków. Przepis art. 61 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie określa przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w trybie określonym w tym przepisie, stąd zarzut Sądu, iż skarżący nie wykazali istnienia ryzyka wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do wyrządzenia skutków byłby uprawniony, gdyby Sąd przed rozpoznaniem wniosku wezwał skarżących do jego uzupełnienia poprzez wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oddalenie zażalenia spowodowane jest jednak tym, że okoliczności sprawy wskazują, że nie sposób zarzucić Sądowi I instancji rozpoznania wniosku z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skarżących, stanowisko Sądu łączące odmowę uwzględnienia wniosku z rodzajem i charakterem aktu prawnego, którego ten wniosek dotyczy, jest prawidłowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak trafnie wskazał Sąd I instancji przyjmuje się, że orzeczenia kasacyjne, w tym w szczególności decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie nadają się do wykonania, gdyż mają charakter czysto procesowy, nie wywołują skutków materialnoprawnych, a tym samym skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Przedmiotem wniosku rozpoznawanego przez Sąd I instancji była wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego, uchylająca, we wznowionym postępowaniu, decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a więc decyzja kasacyjna. Decyzja ta, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wstrzymania wykonania decyzji nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej (postanowienie NSA z 26 września 2013 r., II OZ 791/13). Odnosząc się do argumentów skarżących, z których wynika, że potrzebę uwzględnienia wniosku łączą z koniecznością zatamowania postępowania wznowieniowego w związku z wydanym przez Starostę Opolskiego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zauważyć należy, że pożądany przez skarżących skutek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie mógłby być w ramach niniejszego postępowania osiągnięty, gdyż przywołany przez skarżących fakt wydania postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. o wznowieniu postępowania trudno powiązać, jak prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, z wyrządzeniem skarżącym szkody w znacznym rozmiarze lub z ryzykiem wystąpienia nieodwracalnych skutków. Zatamowanie biegu wszczętego postępowania wznowieniowego może nastąpić poprzez wykorzystanie właściwych środków prawnych w ramach tego postępowania. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należało, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.