II OSK 2488/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 3/14 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 3/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że K. P. w dniu [...] września 2008 r. złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem, budynku gospodarczego, oczyszczalni przydomowej i studni na terenie działki nr [...] położonej w B. (Gmina K.). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o żądane informacje i dokumenty w terminie do dnia 17 maja 2010 r. Pismem z dnia 27 maja 2010 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Starosta [...] uwzględnił wniosek inwestora i postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. (znak: [...]) zawiesił postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 12 lipca 2013 r. K. P. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania, nie składając jednak projektu budowalnego dla planowanej inwestycji uzupełnionego zgodnie z postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. W związku z tym Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) podjął postępowanie w tej sprawie i decyzją (z tego samego dnia), wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że nie dochował terminu na złożenie dokumentów określonych w postanowieniu z [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ wniosek o podjęcie postępowania w tej sprawie został złożony przez skarżącego w dniu 12 lipca 2013 r. a więc po upływie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, który to okres upłynął 27 maja 2013 r. (art. 98 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. K. P. zaskarżył tę decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił organowi dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie daty złożenia przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (12 lipca 2013 r.). K. P. stwierdził, że ten wniosek został wysłany w dniu 23 czerwca 2013 r., a koperta od tego pisma znajduje się w aktach innej sprawy prowadzonej przez Starostę. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył ponadto art. 98 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że termin, o którym mowa w tym przepisie biegnie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu stronie. Z tych powodów zdaniem skarżącego wniosek o podjęcie postępowania z 23 czerwca 2013 r. został złożony w ustawowym, trzyletnim terminie, który w niniejsze sprawie rozpoczął bieg w dniu doręczenia mu postanowienia Starosty z [...] maja 2010 r. o zawieszeniu postępowania (23 czerwca 2010 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, że trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania biegnie od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie od daty doręczenia stronie tego postanowienia. Zdaniem Sądu, w tym przepisie "chodzi o jeden termin", co oznacza, że data od której zaczyna biec termin 3 lat musi być tą samą datą dla wszystkich stron postępowania. Termin trzech lat musi zatem mieć swe źródło w jednym zdarzeniu, którym jest wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania Z tych powodów Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie dochował terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, ponieważ z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. został nadany do organu I instancji w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynął do 16 lipca 2013 r. Niemniej jednak, Sąd zauważył, że nawet złożenie wniosku o podjęcie postępowania w dniu 23 czerwca 2013 r. byłoby spóźnione. K. P. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 k.p.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 98 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego (z inicjatywy strony) postępowania, zaczyna bieg od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie od jego doręczenia stronie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ta kwestia prawna budzi poważne wątpliwości, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny powinien na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić sporne zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. P. stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że termin o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. biegnie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie od daty jego doręczenia stronie. Zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie wydane przez organ wiąże od chwili jego doręczenia i ta zasada nie została wyłączona odnośnie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Za tą wykładnią przemawia również potrzeba ochrony praw stron postępowania. Nie jest bowiem tak, że w każdym przypadku strona wnosząca o zawieszenie postępowania ma prawo sądzić, ze jej wniosek zostanie uwzględniony. Przyjęta przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia spornego przepisu prowadzi w konsekwencji do tego, że w okresie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu do dnia jego doręczenia stronom postępowania, strony są pozbawione możliwości podjęcia czynności procesowych. W konsekwencji termin dla strony na złożenie wniosku o podjęcie postępowania jest uzależniony od sprawności prowadzenia postępowania przez organ (terminu nadania postanowienia o zawieszeniu). Prowadzi to również do wniosku, że niedoręcznie stronie postanowienia o zawieszeniu nie stanowiłoby przeszkody do umorzenia postępowania po upływie trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. Zdaniem skarżącego nie ma przeszkód faktycznych i prawnych, aby termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania biegł osobno dla każdej ze stron, a więc podobnie jak termin do złożenia środka odwoławczego (odwołania, zażalenia). Sąd nie wyjaśnił również, co przemawia za przyjęciem, że ustawodawca miał na myśli "jeden termin trzyletni". Zwrot "w okresie trzech lat" o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. sam w sobie nie przesądza, czy mamy do czynienia z kilkoma zakresami czasu odnoszącymi się do każdej ze stron. Nie jest również prawdą, że problem prawny, który wystąpił w niniejsze sprawie nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Pogląd, że termin o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. biegnie od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu stronie został wyrażony np. w wyroku WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r. III SA/Po 1168/12. Rozbieżności te uzasadniają więc przedstawienie tego zagadnienia prawnego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów NSA. Wojewoda [...] nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 98 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że określony w tym przepisie termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania biegnie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego wniosek o podjecie postępowania złożył w ustawowym terminie - w dniu 23 czerwca 2013 r. Postanowienie o zawieszeniu zostało mu doręczone w dniu 23 czerwca 2010 r. Nie było więc podstaw prawnych do umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, co oznacza, że zaskarżony wyrok narusza prawo. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził jednak, że okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, ponieważ z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. został nadany do organu I instancji w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynął do 16 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też nie może wyjść poza zarzuty skargi kasacyjnej, odnosić się do ustaleń i ocen, które nie zostały odpowiednio zakwestionowane w tej skardze. Wnoszący skargę kasacyjną nie podniósł w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa, które odnosiłyby się do ustaleń Sądu dotyczących terminu nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest więc związany tymi ocenami Sądu I instancji. Przyjmując zatem nawet za prawdziwe stwierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 28 maja 2010 r. zostało jej doręczone 23 czerwca 2010 r. należy stwierdzić, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nadany w dniu 12 lipca 2013 r. nie mieścił się w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a. Z tego już powodu skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Odnosząc się jednak również do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że ten zarzut także nie jest uzasadniony. Według tego przepisu, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Należy podkreślić, że czym innym jest kwestia biegu terminu na złożenie podania o podjęcie zawieszonego na wniosek postępowania, a czym innym – podnoszona przez skarżącego w skardze kasacyjnej - kwestia związania organu wydanym postanowieniem od chwili jego doręczenia. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do "automatycznego" stosowania zasad dotyczących ustalania terminów do wnoszenia środków odwoławczych do ustalenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Odwołanie (podobnie jak zażalenie) wnosi się w terminie liczonym od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu, co wynika jednoznacznie z przepisu prawa (art. 129 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że termin do wniesienia środka odwoławczego biegnie osobno dla każdej strony, w zależności od daty doręczenia jej rozstrzygnięcia. Natomiast art. 98 § 2 k.p.a. posługuje się inną formułą. Wiąże rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z datą zawieszenia postępowania, nie zaś z datą doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu. Istnieją więc zarówno językowe, jak i celowościowe argumenty przemawiające za stanowiskiem według którego termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. powinien być liczony od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.