II SA/Gd 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego z garażem, budynku gospodarczego, oczyszczalni przydomowej i studni na działce nr [...], obręb B., gmina K., gdyż wnioskujący o pozwolenie inwestor nie złożył projektu budowlanego uzupełnionego zgodnie z postanowieniem organu z dnia 20 kwietnia 2010 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania w sprawie. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 18 września 2008 r. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 23 października 2008 r. i podjęte na wniosek inwestora postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z tej samej daty na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w terminie do 17 maja 2010 r. Następnie na wniosek pełnomocnika inwestora zawieszono postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. wydanym na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Wniosek o podjęcie postępowania został złożony w dniu 16 lipca 2013 r., jednakże nie złożono uzupełnionego projektu budowanego. W odwołaniu od decyzji K. P. zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 103 Kpa poprzez błędne uznanie, że upłynął termin wynikający z postanowienia z dnia 29 kwietnia 2010 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości, a także naruszenie art. 10 Kpa. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że niezłożenie wniosku o podjęcie postępowania, zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 Kpa, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania w myśl przepisu art. 98 § 2 Kpa powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe. W sprawie bezsporne jest, że postępowanie zostało zawieszone na wniosek pełnomocnika inwestora postanowieniem Starosty z dnia 28 maja 2010 r. Wnioskodawca zwrócił się o podjęcie postępowania pismem z dnia 27 maja 2013 r., jednak pismo to zostało wysłane w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynęło do organu I instancji 16 lipca 2013 r., a więc po terminie trzech lat od chwili zawieszenia, który biegł do dnia 27 maja 2013 r. W związku z tym wniosek uznać należy za wycofany. Organ I instancji decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast w ocenie organu odwoławczego powinien był uznać wszczęte ponownie postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Dlatego też organ odwoławczy uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. o podjęcie zawieszonego postępowania zostało wysłane w dniu 12 lipca 2013 r. twierdząc, że koperta od tego pisma nie znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy lecz w aktach innej sprawy prowadzonej również przez Starostę. Nadto zarzucił naruszenie art. 98 Kpa przez niewłaściwe oznaczenie daty rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do podjęcia postępowania, gdyż organ przyjął jako początek tego terminu datę wydania postanowienia o zawieszeniu zamiast daty doręczenia postanowienia. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7 Kpa i art. 10 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczących koperty, w której wysłany został wniosek o podjęcie postępowania. Skarżący stwierdził, że pismo zawierające wniosek o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie zostało wysłane w dniu 23 czerwca 2013 r., a więc w terminie trzech lat od dnia doręczenia postanowienia o jego zawieszeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że zweryfikuje okoliczności dotyczące daty złożenia wniosku o podjęcie postępowania i ewentualnie uwzględni skargę. Następnie zaś w piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego z garażem, budynku gospodarczego, oczyszczalni przydomowej i studni na działce nr [...], obręb B., gmina K., oraz orzekająca o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę, dokonał prawidłowych ustaleń, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezsporne jest, że na wniosek pełnomocnika inwestora postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Art. 98 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 450 oraz H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126). Zgodnie z treścią art. 98 § 2 Kpa brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11 (LEX nr 1082581) w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzyć postępowanie w formie decyzji. Skarżący zarzucił nieprawidłowe obliczenie przez organ odwoławczy terminu trzech lat określonego w art. 98 § 2 Kpa, który powinien rozpocząć bieg dopiero od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu. Istotnie w doktrynie prezentowany jest pogląd, że termin trzech lat biegnie od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazać jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że termin ten biegnie od daty wydania postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, z dnia 15 lutego 2011, I OSK 543/10, , a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 13 grudnia 2013 r., I SA/Wa 720/13, z dnia 3 grudnia 2013 r., I SA/Wa 1624/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225 ). Za przyjęciem daty wydania decyzji przemawia okoliczność, że w przepisie tym chodzi o jeden termin trzyletni. W tym jednym terminie wniosek powinna złożyć którakolwiek ze stron postępowania. Obliczanie terminu od daty doręczenia doprowadziłoby do biegu kilku terminów w przypadku wielu stron postępowania. Zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 Kpa odnosi się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia, jak twierdzi skarżący. Zdaniem Sądu, data początkowa od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, zwłaszcza w sprawach, w których o zawieszenie postępowania występowało kilka osób. Data doręczenia postanowienia nie gwarantuje tego, że termin ten będzie jednakowy dla stron postępowania wnioskujących o zawieszenie. Może się bowiem zdarzyć, że w przypadku doręczenia odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego kilku osobom, w różnych datach, nie wiadomo było by jak liczyć koniec tego terminu – tj. czy od doręczenia decyzji pierwszej z osób – wnioskodawców, czy od daty doręczenia odpisu postanowienia ostatniej z nich. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (tak Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione powyżej stanowisko. Z tego też względu stwierdzić należy, że termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa, tj. w dniu 28 maja 2010 r., a zakończył się w dniu 28 maja 2013 r. W terminie tym nie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. został nadany do organu I instancji w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynął do 16 lipca 2013 r. Na skutek upływu terminu trzech lat należało uznać wniosek skarżącego z dnia 18 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę za wycofany. Wniosek o podjęcie postępowania złożony po upływie tego terminu jest zaś bezskuteczny. Zatem Wojewoda prawidłowo i zgodnie z art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 Kpa - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 Kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że nawet złożenie wniosku o podjęcie postępowania w dniu 23 czerwca 2013 r. byłoby spóźnione. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają żadnego znaczenia okoliczności dotyczące korespondencji złożonej do innej sprawy skarżącego prowadzonej również przez Starostę. W tej zaś sytuacji, zdaniem Sądu, nie może również odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 Kpa w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że naruszenie art. 10 Kpa miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może uchylić decyzję wyłącznie gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.