II SA/Ke 414/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Busku - Zdroju z dnia 27 marca 2014 r. Nr XXXVII/476/2014 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Busko - Zdrój stwierdza nieważność § 5 ust. 1 punkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 27 marca 2014r. Rada Miejska w Busku - Zdroju podjęła uchwałę nr XXXVII/476/2014 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Busko - Zdrój – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) i art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 150 ze zm.). W § 5 ust 1 pkt 3 ww. uchwały, stwierdzono, iż o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony mogą ubiegać się osoby, które spełniają łącznie następujące warunki: (...) posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony, jeśli średni miesięczny dochód brutto w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego ze wszystkich źródeł w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku zawiera się w przedziale 50% - 170% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym i 100% - 130% w jednoosobowym gospodarstwie domowym. Skargę na cyt. powyżej regulację uchwały z dnia 27 marca 2014r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się stwierdzenia jej nieważności – z uwagi na naruszenie art. 4 ust 1 i 2 oraz art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów – oraz art. 32 i 94 Konstytucji RP. W treści skargi w pierwszej kolejności odniesiono się do charakteru prawnego uchwały i wskazano, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Odwołano się następnie do treści art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), wywodząc, iż Rzecznik Praw Obywatelskich ma prawo wnieść skargę na ten akt w każdym czasie. Skarżący zwrócił uwagę, że kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast przepis art. 21 ust. 3 tej ustawy precyzuje, co powinny określać uchwalone przez gminę zasady wynajmowania lokali. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje, o ile będą one zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż w myśl art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i przypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Skarżący podał, iż z upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia pewnych kategorii mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Zdaniem skarżącego ograniczenia dotyczące gwarancji płatności czynszu jest niezgodne z prawem oraz szczególnie niezrozumiałe w stosunku do osób bezdomnych i najuboższych. Natomiast określenie minimalnego dochodu uprawniającego do ubiegania się o lokal mieszkalny na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego gminy jest wprowadzeniem kryterium pozaprawnego. Zaskarżony przepis uchwały jest zdaniem skarżącego niezgodny z art. 94 Konstytucji bowiem wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Narusza on także art. 32 Konstytucji godząc w zasadę równości. Strona skarżąca powołała w treści skargi także stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż określenie w taki sposób kryterium dochodowego nie tylko jest rezultatem prawidłowego zrealizowania upoważnienia ustawowego, lecz również realizuje zasadę równości, rozumianą w ten sposób, że wszystkie osoby, które spełniają kryterium dochodowe mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu, o ile spełniają pozostałe przesłanki jej zawarcia, a osoby, które kryterium tego nie spełniają nie mają prawa zawarcia umowy najmu. Uchwała nie różnicuje sytuacji jej adresatów ze względu na indywidualne uwarunkowania poszczególnych wnioskodawców, lecz w oparciu o kryterium obiektywne. W konsekwencji nie doszło do naruszeń prawa, na które wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Wskazać w tym miejscu należy, że także w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2, str.101-102). Odnosząc się do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich wskazać należy, że jego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 50 § 1 P.p.s.a. W myśl natomiast art. 52 § 1 P.p.s.a. podmiot ten nie jest objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, jak wynika z art. 53 § 3 P.p.s.a., skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Busku - Zdroju z dnia 27 marca 2014r. nr XXXVII/476/2014 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Busko – Zdrój, której podstawę prawną stanowiły: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył § 5 ust 1 pkt 3 ww. uchwały, w którym przyjęto, iż o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony mogą ubiegać się osoby, które spełniają łącznie następujące warunki: (...) posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony, jeśli średni miesięczny dochód brutto w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego ze wszystkich źródeł w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku zawiera się w przedziale 50% - 170% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym i 100% - 130% w jednoosobowym gospodarstwie domowym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter generalny i abstrakcyjny. Jest to zatem akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g., brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jego nieważności. Podkreślenia przy tym wymaga, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jak wynika z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Analizując wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargę należy przychylić się do wnikliwej argumentacji co do zakresu, rodzaju i charakteru naruszenia prawa, popartej stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Jak wskazano powyżej podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak wyżej powiedziano, reguluje przede wszystkim przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W świetle powyższego uzasadnione zastrzeżenie budzi ograniczenie w ubieganiu się przydziału lokalu komunalnego osób osiągających dochód gwarantujący płatność czynszu zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. Powołany przepis ustawy o ochronie praw lokatorów, upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje bowiem niewątpliwie, iż chodzi w nim o dochody maksymalne. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do błędnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 omawianej ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Miejską kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt II SA/Wr 2887/02, OSS z 2003r., nr 3, poz. 72, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Go 269/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2012 roku, w spr. II SA/Go 320/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Go 464/13). Omawiane ograniczenia, jako nie znajdujące prawnego umocowania w żadnej ustawie, Sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie obowiązującego prawa. Tym samym naruszono art. 4 ust 1 i 2 oraz art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 150 ze zm) oraz art. 32 i 94 Konstytucji RP. W świetle powyższych rozważań, wobec stwierdzenia przez Sąd w kontrolowanej uchwale uchybień o charakterze istotnych naruszeń prawa należało, powołując przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., orzec nieważność jej § 5 ust. 1 pkt 3.