II SA/Go 320/11

Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXIX/15/02 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1,2 i 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2002 roku Nr XXXIX/15/02 Rada Gminy, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 rok Nr 142 poz. 1591 tekst jednolity) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego ( Dz.U. Nr 71 poz.733 ) - tj. wersji tych ustaw obowiązujących na dzień jej podjęcia – ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała przewidywała w szczególności w § 5 że : 1. umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony może być zawarta z osobami, które wypełniają łącznie następujące warunki: 1) zamieszkują w granicach administracyjnych przez co najmniej 5 lat wstecz od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy, 2) nie posiadają samodzielnego mieszkania lub zamieszkują w lokalach jako główni najemcy albo osoby bliskie, to jest dzieci i rodzice, a powierzchnia mieszkania przypadająca na jedną osobę uprawnioną wynosi poniżej 5 m2. 3) posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony, jeżeli dochód miesięczny brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego ze wszystkich źródeł w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę zakwalifikowania wniosku przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym. 2. Umowy najmu mogą być zawierane w pierwszej kolejności z osobami, za którymi przemawiają szczególne względy zdrowotne lub rodzinne. Natomiast w § 6 uchwalono, że: 1. Gmina tworzy bazę lokali socjalnych. Umowy najmu lokalu socjalnego zawierane są na okres jednego roku z możliwością przedłużenia. 2. Umowy najmu mogą być zawierane z osobami, których dochód miesięczny brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę zakwalifikowania wniosku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 5 ust.1 pkt 1 i 3 nadto § 7 pkt 6 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Skarżący zwrócił uwagę, że kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ust 3 ustawodawca wymienił przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia ,o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa a to : art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3, iż umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony może być zawarta z osobami, które zamieszkują w granicach administracyjnych przez co najmniej 5 lat wstecz od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy, oraz posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu, zaś w § 6 ust. 2 wprowadzenie kryterium dochodowego gwarantującego płatność czynszu. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie odwołując się do treści ustawy o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 roku z późn. zm.), która definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego stanowi rażące naruszenie art. 4 ust.1ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21cyt.ustawy . Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Prokuratora istotne znaczenie ma art. 4 omawianej ustawy. W przepisie tym ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów, nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. W szczególności Przepis art. 21 ust.3 pkt 1 omawianej ustawy upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także-określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia kryterium dochodowego prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspakajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. W ocenie Prokuratora przyjęte przez Radę Gminy w § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 pkt 2 kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej - zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zakreślenie kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w formie "widełek" i dokonanie według tego kryterium podziału na uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 20 ust. 2) oraz uprawnionych do zawarcia jedynie umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony (art.23 ust. 1 ) pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 oraz 21 ustawy O ochronie praw lokatorów oraz łamie konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Ostatecznie Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności obejmującej § 5 ust.1 pkt 1 i 3, § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, jako rażąco naruszających przywołane powyżej przepisy rangi ustawowej. W związku ze skargą Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2002 roku, Nr XXXIX/15/02 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, Prokurator Okręgowy złożył pismo z dnia [...] czerwca 2011 roku, w którym oświadczył, że popiera skargę i jednocześnie modyfikuje jej wniosek o stwierdzenie nieważności § 5 ust.1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w szczególności podkreślił, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w tej ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy. W przepisie art. 21 ust. 3 ustawy zostały skonkretyzowane w otwartym katalogu istotne elementy uchwały, które powinny się w niej znajdować. W piśmie swoim Prokurator Okręgowy zwrócił uwagę, odwołując się do orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że wyłączenie z kręgu, mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieszkańców posiadających tytuł prawny do innego lokalu może dotyczyć tylko sytuacji przyznawania lokalu socjalnego, gdzie - zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 2 ustawy, nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu jest jednym z kryteriów. Wyłączone są również osoby, które wspólnie zamieszkują z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu lub jego części. Z tej racji uznał za konieczne stwierdzić, że przyjęcie zapisu w § 5 ust. 1 pkt 2, że "nie posiadają samodzielnego mieszkania" jest niedopuszczalną modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" określonych w art. 4 ust. 2 ustawy. Jako niezasadny uznał Prokurator Okręgowy zarzut zawarty w skardze Prokuratora Rejonowego odnoszący się do § 6 ust. 2 uchwały, określający maksymalny dochód osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego, które nie posiadają zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ) – przywoływaną dalej jako : "ppsa" . Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając w ustawie proceduralnej sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2, str.101-102). W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się wydanie aktu ( uchwały ) bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast legitymacja prokuratora do zaskarżenia aktu organu gminy wypływa z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.), zgodnie z którym prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 ppsa. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stała się uchwała Nr XXVI/183/02 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2002 roku w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach ( art. 4 ust. 2 ). Jedną z takich form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały W sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ( pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach ; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powołany przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria ( zobacz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 roku w spr. I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 roku w spr. II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 roku w spr. IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 roku w spr. IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 roku w spr. IV SA/Wr 338/10 ). Stosując powyższe zasady do rozpoznawanej spawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była umocowana do przyjęcia, że wynajmuje lokale mieszkalne mieszkańcom zamieszkującym na terenie Gminy przez okres co najmniej ostatnich 5 lat od daty złożenia wniosku o zawarcie umowy (§ 5 ust. 1 pkt. 1). Wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy, w tym także osoby, które zamieszkują na jej terenie , przez okres krótszy niż 5 lat. Wyraźnego podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawowym zadaniem gminy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych całej wspólnoty samorządowej, a zatem wszystkich jej mieszkańców i to bez stosowania czasowego ograniczenia zameldowania ; dotyczy to także wynajmu lokali należących do zasobu mieszkaniowego gminy. Rada Gminy wprowadziła w ten sposób dodatkowe kryterium pozaustawowe, dyskryminujące osoby, które mieszkają na terenie gminy przez okres krótszy niż 5 lat i starają się o uzyskanie lokalu na podstawie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, mimo że spełniają pozostałe kryteria uprawniające je do uzyskania tego lokalu. W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które w granicach administracyjnych gminy przez co najmniej 5 lat wstecz od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy. W kwestii określenia przez Radę, w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały przesłanki gwarantującej płatność czynszu oraz powiązanym z nim ściśle § 6 ust. 2 minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie najemców, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności", zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nieprzestrzegania, przy ustalaniu zasad wynajmu lokali, ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 powoływanej ustawy upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne - osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do niewłaściwego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy O ochronie lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 cytowanej ustawy, zatem także w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej i określenia minimalnych dochodów osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zakwestionowane w skardze rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, a ich wypłacalność oceniana będzie według kryteriów określonych w uchwale, pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie WIkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. II SA/Go 5/06). Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ( rodzin ) ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 roku w spr. II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia !6 lutego 2011 roku w spr. II SA/Go 898/10 i z dnia 23 lutego 2011 w spr. II SA/Go 29/11 ). Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że chociaż przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące – ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków pozaustawowych (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09). Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż wskazane przezeń przepisy § 5 ust. 3 oraz w § 6 ust 2 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają cytowane przepisy art. 4 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Sądu powyższe ujawnione w zaskarżonej uchwale uchybienie o charakterze istotnym naruszeniu prawa skutkuje stwierdzeniem jego nieważności ( vide : wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 30 marca 2011 roku w spr. II SA/Go 113/11 i z dnia 13 kwietnia 2011 roku w spr. II SA/Go 142/11 ). Z powyższego względu wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 oraz § 6 ust. 2 uchwały należało uznać za uzasadniony. Badaniu Sądu podlegała treść całej uchwały i w wyniku tego w ocenie Sądu zapis zawarty w § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony może być zawarta z osobami, które : nie posiadają samodzielnego mieszkania lub zamieszkują w lokalach jako główni najemcy albo osoby bliskie, to jest dzieci i rodzice, a powierzchnia mieszkania przypadająca na jedną osobę uprawnioną wynosi poniżej 5 m2.- dotknięty jest także wadą - jaka uszła uwadze wnoszącego skargę. Jak zaznaczono wyżej analiza przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, a zwłaszcza jej przepisu art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego czy socjalnego. Przesłanki, które mogą wyeliminować część mieszkańców gminy z możliwości uzyskania najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, wynikają z postanowień ustawy i rada gminy obowiązana jest takie warunki w swojej uchwale określającej zasady wynajmowania lokali - uwzględnić. Nie ma natomiast żadnych podstaw po temu, aby do uchwały wprowadzać postanowienia, które bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium kwalifikujące ich do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane aby ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe , od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wprowadzone, w uchwale Rady Gminy postanowienia stwierdzające, że najem lokalu mieszkalnego przysługuje tylko tym spośród mieszkańców gminy, którzy nie posiadają samodzielnego lokalu wprowadza kolejny nieuzasadniony prawnie podział mieszkańców gminy (wśród tych, którzy spełniają warunki do uzyskania najmu lokalu) i łączy z tym określone skutki. Przyjęte rozwiązanie eliminuje bowiem z możliwości najmu lokalu nie tylko tych spośród mieszkańców gminy, którzy zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, choć nie są zameldowani ale i tych, którzy zamieszkują i są tu zameldowani na pobyt stały, ale przez okres krótszy niż podany w przedmiotowej uchwale mimo, iż mogą oni spełniać podstawowe kryteria uprawniające do uzyskania lokalu i zasobu gminy w drodze najmu. Takie uregulowanie zawarte w akcie prawa miejscowego narusza zarówno postanowienia art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane wyżej zasady konstytucyjne i ustawowe, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do gminnej wspólnoty samorządowej. Z przyjętą w uchwale regulacją wiąże się pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, które należy do określeń ustawowych i kształtuje prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Jego znaczenie można zatem ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada Gminy nie może więc postanowić, iż prawo ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przysługuje osobie, która jednocześnie jest zameldowana na pobyt stały na terenie gminy, nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu i nie jest właścicielem działki budowlanej bądź rozpoczęła budowę własnego domu, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Należy podkreślić, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie przykładowo tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 roku w spr. IV SA/Wr 389/07 ). Z uwagi na to, iż zasadami wynajmu objęte są lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do ubiegania się o zawarcie umowy najmu mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę. Jako całkowicie zasadne należy uznać i w pełni podzielić uwagi zawarte w piśmie Prokuratora Prokuratury Okręgowej dotyczące wyżej omawianej kwestii i związaną z tym modyfikację wniosków skargi. W takich warunkach Sąd stwierdził nieważność także § 5 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Prokurator w skardze zakwestionował prawidłowość regulacji zawartych w § 6 ust 2 przedmiotowej uchwały który stanowi, że : " Umowy najmu mogą być zawierane z osobami, których dochód miesięczny brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę zakwalifikowania wniosku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym ".Zawarte w skardze zarzuty dotyczące określenia w uchwale statusu majątkowego ubiegającego się o najem lokalu wchodzącego w zasób mieszkaniowy gminy są zasadne czemu Sąd dał wyraz w powyższych rozważaniach. Jednak uwadze skarżącego uszło, że zakwestionowana regulacja dotyczy najmu lokalu socjalnego. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak wyżej powiedziano, reguluje przede wszystkim przepis art. 21 ust. 3 ustawy O ochronie praw lokatorów i w pierwszej kolejności w aspekcie tego przepisu następuje ocena regulacji zawartych w uchwałach dotyczących wynajmowania lokali należących do zasobu gminy. Powołana ustawa w art. 4 ust. 2 i 22 nakazuje w zasobie mieszkań znajdujących się w dyspozycji gminy wyodrębnić lokale socjalne. Do lokali socjalnych stosuję się przepisy rozdziału 8 omawianej ustawy. Zasady zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego zawiera przepis art. 23, który w szczególności w ust. 2 stanowi, że : umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Wskazanie zatem w § 6 ust 2 zaskarżonej uchwały maksymalnego dochodu warunkującego możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku. W takim aspekcie sprawy wniosek zawarty w skardze o stwierdzenie nieważności § 6 ust 2 ocenianej uchwały nie jest zasadny i podlega oddaleniu. Z powyższych racji modyfikację skargi przez Prokuratora Okręgowego uznać należy za właściwą. W świetle powyższych rozważań, wobec stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonej uchwale uchybień o charakterze istotnych naruszeń prawa należało, powołując się na przepis art. 147 § 1 ppsa, orzec nieważność jej § 5 ust. 1 pkt 1 , 2 i 3, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalić. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku wywodzi się z treści art. 152 ppsa. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów Sąd wyraża pogląd, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 roku w spr l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 roku w spr. OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą aktualnie już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej znaczeniu. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).