II SA/Go 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XVI/131/2001 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku. W dniu [...] listopada 2001 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XVI/131/2001 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jako podstawę prawną jej podjęcia organ wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt.15 ustawy z dnia 18 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. ) oraz art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz.U. Nr 71, poz. 733 ). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 listopada 2001 r., Nr 124, poz. 924, i weszła w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia. Przewidywała ona m.in., w § 3, iż lokale mieszkaniowego zasobu Gminy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych: 1) mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, 2) rodzin o niskich dochodach, 3) dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż: - 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, - 50% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym przypadającej na 1 członka gospodarstwa domowego. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 3 ust. 1 i ust. 3 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie: - w § 3 ust. 1, że lokale zasobu mieszkaniowego Gminy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej - mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, - w § 3 ust. 3, że dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, a 75% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym przypadającej na 1 członka gospodarstwa domowego, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia w zakresie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz określenia minimalnego dochodu. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą wywodząc, iż jej kwestionowane regulacje rażąco naruszają art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Wywodził, iż kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt cytowanej ustawy. W ust. 3 ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. W art. 4 omawianej ustawy ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy. Rozwiązania przyjęte przez Radę Gminy, mające charakter normatywny jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym. Zdaniem skarżącego, ostać się nie może także § 3 ust. 3 uchwały stwierdzający, iż dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż: 100% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 75% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, przypadającym na jednego członka gospodarstwa domowego. Wywodził, iż z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęcie granicy minimalnego dochodu jaki powinna osiągać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy narusza zasady wynikające z art. 4 omawianej ustawy i konstytucyjne zasady równości obywateli powodując, iż osoby najuboższe nie będą mogły ubiegać się o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, a to właśnie one powinny otrzymywać takie wsparcie ze strony wspólnoty gminnej. Wprawdzie przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy powierza radzie gminy kompetencje do unormowania wysokości dochodów gospodarstwa domowego decydującego o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, to jednak wykładnia celowościowa przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, iż chodzi o określenie maksymalnej granicy dochodów, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego , gdyż ustawa w art. 4 ust.2 stanowi, iż "gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Unormowanie przyjęte przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy. Rada Gminy nie zajęła stanowiska procesowego wobec wniesionej skargi, oświadczając w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., iż rozstrzygnięcie o jej zasadnośći pozostawia uznaniu sądu. Na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. skarżący Prokurator podtrzymał dotychczasowe stanowisko, precyzując jedynie nazwy kwestionowanych jednostek redakcyjnych uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako : ppsa ). Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając w ustawie proceduralnej sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast legitymacja prokuratora do zaskarżenia aktu organu gminy wypływa z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.) zgodnie z którym prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 ppsa. Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. ( tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się wydanie aktu ( uchwały ) bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Nr XVI/131/01 Rady Gminy z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ( pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ). W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ( przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. W kwestii określenia przez Radę Gminy w § 3 pkt 3 minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności", zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa ( art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Nie oznacza to jednak, że w grę wchodzi także uprawnienie rady do określenia dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby ( rodziny ), które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ( rodzin ) ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa ( zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego ) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych ( vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2006 r. II SA/Go 5/06 ). W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 należało orzec jak w sentencji. W kwestii zawartego w pkt II wyroku orzeczeni o niepodleganiu wykonaniu uchwały w zakresie określonym w pkt I podjęte ono zostało na podstawie art. 152 ppsa. Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się bowiem ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., ( OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w omawianym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy ).