II SA/Go 29/11

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] roku, nr V/36/2003 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i ust. 3 oraz § 7 ust. 6 zdanie drugie zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. W dniu [...] kwietnia 2003 r. Rada Gminy, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm., dalej zwana u.o.p.l.) podjęła uchwałę Nr V/36/2003 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W § 3 powyższej uchwały ustalono, iż lokale mieszkaniowego zasobu służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych: 1) mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, 2) rodzin i osób o niskich dochodach – wymóg ten jest spełniony, jeżeli dochód miesięczny brutto przypadający na członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzającym datę zakwalifikowania wniosku nie przekracza; - 200 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, - 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, Dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płynność czynszu i nie może być niższy niż: - 100 % najniższej emerytury liczonej jak w pkt 2 w gospodarstwie jednoosobowym; - 150 % najniższej emerytury liczonej jak w pkt 2 w gospodarstwie wieloosobowym. 2. Na powyższą uchwałę skargę, w części obejmującej jej § 3 ust. 1, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej części uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 i art. 21 u.o.p.l., poprzez ustalenie, że lokale mieszkaniowe zasobu Gminy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób spełniających łącznie następujące warunki: są mieszkańcami gminy i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenie powyższego ograniczenia w zakresie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu. Ponadto na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1217 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 o treści "którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu". W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, że kompetencje do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego Radzie Gminy przyznaje przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. W ustępie trzecim cytowanego artykułu ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego, co oznacza, że Rada Gminy może w uchwale zawrzeć także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich wymienionych w pkt 2-7 elementów. Zdaniem skarżącego istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma art. 4 u.o.p.l., bowiem w przepisie tym ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując, że są nimi osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). Artykuł 4 u.o.p.l. wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Natomiast art. 1 ust. 1 u.s.g. definiuje pojęcie wspólnoty mieszkaniowej, określając, że tworzą ją wszyscy mieszkańcy gminy. W związku z powyższym zawężenie przez Radę Gminy katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.p.l. oraz wykracza poza uprawnienie ustawowe wynikające z jej art. 21. Zdaniem Prokuratora Rejonowego rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy, mające charakter normatywny, jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podała, iż uwzględnienie skargi pozostawia do uznania Sądu. 3. Skargę tę poparł Prokurator Okręgowy w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. W jego treści wniósł nadto o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 i pkt 3 oraz § 7 ust. 6 w części " trzykrotna odmowa zawarcia najmu jest równoznaczna z rezygnacją ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie" zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu pisma wskazał, że wskazane przepisy zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają art. 4 i art. 21 u.o.p.l., wykraczając poza kompetencję ustawową przysługującą Radzie Gminy. Przyjęcie zapisu, że "zasób mieszkaniowy Gminy służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu" jest niedopuszczalną modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" określonych w art. 4 ust. 2 u.o.p.l. Wyłączenie z kręgu, mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieszkańców posiadających tytuł prawny do innego lokalu może dotyczyć tylko sytuacji przyznawania lokalu socjalnego, gdzie – zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 2 u.o.p.l., nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu jest jednym z kryteriów. Wyłączone są również osoby, które wspólnie zamieszkują z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu. W ocenie Prokuratora Okręgowego także § 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy w istotny sposób narusza przepisy art. 4 i art. 21 u.o.p.l. bowiem wyłącza z prawa ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego Gminy mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe, jednak posiadają niższy dochód niż wskazany w zaskarżonym przepisie i nie mogą ubiegać się o lokal socjalny. Również negatywna przesłanka zawarta w normach § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową i stoi w sprzeczności z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga okazała się zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów dministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. 5. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała Nr V/36/2003 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 u.o.p.l. rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 6. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. jeśli są one zgodne z Konstytucją i przepisami ustawowymi. Jak wynika z art. 4 u.o.p.l. prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wskazuje natomiast, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest jednak podstaw prawnych, by do uchwały wprowadzać - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - unormowania, które różnicują prawa i obowiązki osób znajdujące się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych. Zasady wynajmowania lokali winny być bowiem tak skonstruowane, by mieszkańcy gminy spełniający podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse w pozyskaniu lokali (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004r., l OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ). W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym oraz z Prokuratorem Okręgowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu lub jego części. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. 7. W kwestii określenia przez Radę Gminy, w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 u.o.p.l., poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności", zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nieprzestrzegania, przy ustalaniu zasad wynajmu lokali, ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne - osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 u.o.p.l., czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie WIkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. II SA/Go 5/06). 8. Należało również zgodzić się z Prokuratorem Okręgowym, iż negatywna przesłanka zawarta w normie § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały dotycząca sytuacji, że trzykrotna odmowa zawarcia najmu jest równoznaczna z rezygnacją ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie jest sprzeczna z celem ustawy i oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. Zapis ten stoi w sprzeczności, ze skonkretyzowanym w art. 4 u.o.p.l., obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 1/11). Z tego względu wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 6 uchwały należało uznać za uzasadniony Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.