II SA/Go 142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXIII/207/01 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I sentencji nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr XXXIII/207/01 Rada Miejska, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) – tj. wersji tych ustaw obowiązujących na dzień podjęcia uchwały – ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002 r. Nr 8, poz. 90 i weszła w życie z dniem 26 stycznia 2002 roku. Przewidywała ona m.in., w przepisie § 3 ust. 1, iż Miasto wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które łącznie spełniają poniższe warunki: 1) nie posiadają tytułu prawnego a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu (nieruchomości) położonego (położonej) na terenie Miasta lub w miejscowości pobliskiej, 2) spełniają kryteria dochodowe, o których mowa w § 4. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały wynajęcie lokalu, na czas nieoznaczony lub oznaczony oraz lokalu socjalnego na rzecz osób, które nie posiadają zameldowania na terenie Miasta może nastąpić wyłącznie: w ramach zamiany, lub w przypadkach, o których mowa w ust. 6 niniejszego paragrafu, tzn. z uwagi na charakter wykonywanej przez wnioskodawcę pracy – na czas zatrudnienia w [...] lub w sytuacji podyktowanej uzasadnionym interesem Miasta, po zaopiniowaniu przez komisję mieszkaniową – poza kolejnością. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 3, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3, iż Miasto wynajmuje lokale mieszkalne jedynie osobom pełnoletnim, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu (nieruchomości) położonego (położonej) na terenie Miasta lub w miejscowości pobliskiej, a także że wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony lub oznaczony oraz lokalu socjalnego na rzecz osób, które nie posiadają zameldowania na terenie Miasta, może nastąpić wyłącznie w ramach zamiany lub w wyjątkowych przypadkach wynikających z charakteru wykonywanej przez wnioskodawcę pracy i to na czas zatrudnienia w [...] lub w sytuacji podyktowanej uzasadnionym interesem Miasta. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów nie zawarto uprawnienia do wyłączenia aktem prawa miejscowego z kręgu uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Ustawa nie upoważnia też rady gminy do ograniczenia prawa do wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy dla osób, które nie posiadają zameldowania na określonym terenie. Krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy określa sama ustawa o ochronie praw lokatorów (...), stanowiąc w art. 4 ust. 1, iż do kręgu tego należą członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągający niskie dochody. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy, bez znaczenia czy dopełnili oni obowiązku zameldowania. Fakt zamieszkiwania na terenie gminy oceniać należy przez pryzmat art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a nie przez pryzmat dokonania materialno-technicznej czynności zameldowania na pobyt stały czy czasowy. Niedopuszczalność warunkowania prawa do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy za czas nieokreślony od spełnienia warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu, wynika również bezpośrednio z uregulowań zawartych w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), zgodnie z którym jedynie zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego uwarunkowane jest spełnieniem przez najemcę kryterium braku tytułu prawnego do innego lokalu. Nie dotyczy to zatem lokali innych poza socjalnymi, zaliczanych do mieszkaniowego zasobu gminy. W świetle powyższego uzależnienie prawa do ubiegania się o najem lokalu innego aniżeli lokal socjalny, od spełnienia warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu (§ 3 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały) w sposób istotny narusza przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Podobnie negatywną ocenę należy odnieść do regulacji stanowiącej o wyłączeniu z kręgu uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób, które nie są zameldowane na terenie Miasta (§ 3 ust. 3 uchwały). Rada zawarła co prawda wyjątki od omawianej reguły, przyznając takie uprawnienie osobom bez zameldowania, które w stosunek najmu wstąpiłyby w drodze zamiany czy też w wyjątkowych przypadkach określonych w ust. 6 § 3 uchwały. Zatem z kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu wyłączono mieszkańców gminy chcących ubiegać się o lokal w zwyczajnym trybie (bez zamiany czy w braku szczególnych okoliczności), jeżeli nie będą oni posiadali zameldowania w Mieście. Taka sytuacja w sposób istotny narusza przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...), w tym jej art. 4 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3. Prokurator dodał, że zarzucane naruszenia prawa mają charakter naruszeń istotnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu błędny jest pogląd Prokuratora, że w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 nie zawarto upoważnienia do wyłączenia aktem prawa miejscowego z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Zawarte w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy, określającym katalog zasad wynajmowania lokali gminnych, wyrażenie "w szczególności" oznacza, że mogą być także inne przypadki, nie tylko wyszczególnione w danym przepisie. Rada Gminy uznała, wobec ogromnego deficytu lokali komunalnych na terenie gminy, że osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu nie będą mogły ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego ani także go otrzymać. Rada Gminy, kierując się kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców własnej gminy uznała, że tylko na podstawie kryterium zameldowania będzie można ustalić, czy wnioskodawca jest mieszkańcem wspólnoty samorządowej Gminy, dlatego też zarzut Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXIII/207/01 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należało zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Badanie drugiego z zarzutów podniesionych w skardze należy rozpocząć od analizy pojęcia wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wspólnotę tę tworzą wszyscy mieszkańcy gminy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje zatem z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie danej gminy. Miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 K.c. jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, nie ma ono związku z instytucją zameldowania funkcjonującą na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). Tymczasem treść § 3 ust. 3 pkt zaskarżonej uchwały sprowadza się w istocie do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego poprzez wyłączenie z niego osób, które można zaliczyć do wspólnoty samorządowej z uwagi na miejsce stałego zamieszkania na terenie gminy, lecz nie mogących wylegitymować się stałym zameldowaniem na terenie Miasta (z wyjątkiem przypadków wskazanych § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały). Stanowiąc powyższy przepis Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Argument Rady Miejskiej, że wobec ogromnego deficytu lokali komunalnych na terenie Gminy tylko na podstawie kryterium zameldowania będzie można ustalić czy wnioskodawca jest mieszkańcem wspólnoty samorządowej Gminy nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. Jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące – ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków pozaustawowych (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09). Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż wskazane przezeń przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają cytowane przepisy art. 4 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Sądu powyższe stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia o charakterze istotnych naruszeń prawa skutkują stwierdzeniem ich nieważności. Omawiane przepisy wskazują bowiem na krąg osób uprawnionych do ubiegania się o wynajmowanie lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego i tym samym stanowią jedną z podstawowych zasad konstrukcyjnych uchwały. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).