VII SA/Wa 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...], na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 75 K.p.a. w związku z art. 2 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej, art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 205b ust. 5 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 7, 8, 9 w zw. z art. 5 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91, po rozpatrzeniu skargi G. Z. na ewentualne naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") przepisów ww. rozporządzenia w związku z odwołaniem lotu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na odcinku [...]([...])/[...]/ – [...] ([...])/[...]/, stanowiącym część trasy [...]-[...]-[...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 261/2004, polegające na niewypłaceniu G. Z. odszkodowania w wysokości 600 Euro oraz naruszenie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z niepoinformowaniem skarżącej o przysługujących jej prawach. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ustalił jednocześnie czternastodniowy termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, liczony od dnia uprawomocnienia się tej decyzji i nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie wobec skarżącej postanowień art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 261/2004 – w wysokości 1000 zł, za naruszenie wobec skarżących postanowień art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 – w wysokości 200 zł. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...] S.A. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 209b ust. 4 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 5, 7, 8, 9, 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG stwierdził naruszenie prawa przez [...] S.A., tj. naruszenie obowiązku wypłaty na rzecz G. Z. odszkodowania w wysokości 600 Euro, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 261/2004, naruszenie obowiązku otoczenia jej bezpłatna opieką, o której mowa w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 oraz naruszenie obowiązku udzielenia jej informacji na temat przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ustalił jednocześnie czternastodniowy termin usunięcia naruszeń, liczony od doręczenia [...] S.A. decyzji ostatecznej oraz nałożył na [...] S.A. karę w wysokości 2 500 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i przebieg postępowania w sprawie. W toku przeprowadzonego ponownie postępowania Prezes ULC stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rażąco narusza ona prawo. Wbrew treści norm, i wbrew celom, rozporządzenia (WE) nr 261/2004, choć strona podniosła, że nie została objęta opieką na czas oczekiwania na alternatywny lot w najwcześniejszym możliwym terminie, decyzja wskazuje, iż przewoźnik lotniczy nie naruszył prawa w tym zakresie. W decyzji wskazano, że przewoźnik zobowiązany jest otoczyć opieką jedynie tych pasażerów, którzy na alternatywny lot oczekują na lotnisku. Prezes ULC podkreślił, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie C-12/11 w postępowaniu Denise McDonagh przeciwko Ryanair Ltd., wprost wskazał, że "wykładnia mająca na celu dopuszczanie ograniczeń czy to pod względem czasowym, czy też pieniężnym, obowiązku zapewnienia przez przewoźnika lotniczego opieki pasażerom, których lot został odwołany, skutkowałoby sprzeciwieniem się celom zamierzonym w rozporządzeniu nr 261/2004 (...), gdyż w sytuacji wykraczającej poza tak dopuszczone ograniczenia pasażerowie byliby pozbawieni jakiejkolwiek opieki i pozostawieni samym sobie.". W ocenie organu odwoławczego utrzymanie w mocy decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w oczywisty sposób sprzeczne z treścią i celami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 stanowiłoby zarówno rażące naruszenie art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jak też oznaczałoby rażące naruszenie interesu społecznego. Prezes ULC, korzystając z możliwości dokonania samokontroli wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, orzekł na podstawie art. 138 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., wskazując, że możliwe jest wydanie decyzji na niekorzyść strony wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...].S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów: 1. postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez brak sprecyzowania przez organ odwoławczy czy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, czy pozostawił ją w mocy, b) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez subiektywną ocenę sytuacji, niepopartą wcześniejszym zebraniem i rozpatrzeniem całokształtu materiału dowodowego poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora Departamentu Techniki Lotniczej była jednoznaczna i zezwalała na wykonanie skarżonego lotu, podczas gdy pełna ocena materiału dowodowego prowadzi do twierdzeń przeciwnych, c) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przewoźnika zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, d) art. 139 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez orzeczenie przez organ, że przewoźnik naruszył art. 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, podczas gdy w decyzji pierwszej instancji naruszenia takiego nie stwierdził; 2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 lit. c Rozporządzenia poprzez nałożenie na Przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 2500 zł oraz obowiązku wypłaty odszkodowania pasażerce w kwocie 600 Euro, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że bezpieczeństwo lotu stanowi przesłankę konieczną do stwierdzenia, aby uznać, że przyczyna odwołania lotu stanowiła nadzwyczajną okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przewoźnika lotniczego, pomimo braku w przepisach prawnych oraz doktrynie enumeratywnego wyliczenia tego rodzaju czynników. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – organ nie sprecyzował czy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, czy pozostawia ją w mocy. Ponadto, organ nie ustosunkował się do wszystkich, podniesionych w odwołaniu zarzutów, a zgodnie z orzecznictwem, istotne braki uzasadnienia stanowią naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, nie można było również stwierdzić naruszenia przez przewoźnika art. 9 Rozporządzenia, skoro organ pierwszej instancji takiego dopatrzenia się nie doszukał. Skarżąca podkreśliła też, że takie stanowisko organu odwoławczego stanowi orzeczenie na niekorzyść strony, co również stanowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a.") organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W zakresie wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ drugiej instancji dysponuje zamkniętym katalogiem rozstrzygnięć, jakie może podjąć w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1427/14, LEX nr 1 768 129). W każdej sytuacji, określonej w tym przepisie, organ odwoławczy jest zobowiązany uchylić poprzednie rozstrzygnięcie i dopiero potem – orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. W związku z tym należy podkreślić, że w postępowaniu toczącym się na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość merytorycznego orzekania w uchylonym zakresie. Bez takiego rodzaju uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji, bowiem przepis art. 138 K.p.a. nie przewiduje takiej możliwości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 725/15, LEX nr 1 945 947). Ponadto, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Ze sformułowania "w tym zakresie" wynika, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż przed nim uczynił to organ pierwszej instancji. Organ ten powinien ponownie rozpatrzeć merytorycznie sprawę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 35/14, LEX nr 1 470 119). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w doktrynie. Jak wskazuje A. Wróbel w Komentarzu aktualizowanym do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, "osnowa decyzji, o której mowa [w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.], składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo." (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U.00.98.1071), LEX/el. 2016). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł merytorycznie (stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika, ustalił termin usunięcia naruszeń oraz nałożył na skarżącą karę), nie uchylając jednak decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano wcześniej, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2, organ stwierdzając podstawy do wydania merytorycznie odmiennego rozstrzygnięcia, najpierw powinien kontrolowany akt (decyzję, postanowienie) uchylić. Prezes ULC nie uczynił zadość temu obowiązkowi, sprawiając, że zarzuty skarżącej były usprawiedliwione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ zakazu reformationis in peius trzeba podkreślić, że art. 139 K.p.a. przewiduje od niego wyjątki. Organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to więc, że zakaz ten nie ma charakteru absolutnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, i w określonych przypadkach, których interpretacja nie może być rozszerzająca, organ odwoławczy może od tej zasady odstąpić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1851/12, LEX nr 1 497 287). Należy dodać, że rola sądu administracyjnego, dokonującego kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sprowadza się do oceny, czy zostały spełnione przesłanki, dla których organ odwoławczy wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. W takim przypadku więc, Sąd nie bada meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13, LEX nr 1 592 135). Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.