II SA/Gl 689/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J., zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej "Budowy drogi publicznej - łącznik ulicy [...] z ulica [...] w J.". Wnosząc jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w J. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 11a ust.1, art. 12 ust. 1 i 4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 687 z późniejszymi zmianami) zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja drogowa polega na budowie gminnej drogi publicznej o długości ok.550m, jednojezdniowej, dwukierunkowej, która na długości ok.355m przeznaczona jest do ruchu samochodów ciężarowych oraz dostawczych i zakończona jest placem do zawracania, zaś pozostały odcinek umożliwia dojazd do posesji samochodom o ciężarze do 3,5t. Na pierwszym odcinku projektuje się drogę o szerokości 5,Om, o nawierzchni z betonu asfaltowego, z obustronnym poboczem utwardzonym oraz gruntowym, a także z jednostronnym rowem odwadniającym. Na drugim odcinku zaprojektowano drogę o szerokości 4,5m, o nawierzchni z płyt ażurowych typu JOMB, również z obustronnym poboczem utwardzonym i gruntowym. Na łuku drogi zaprojektowano plac do zawracania o wymiarach 20,Om x 20,Om. Na przylegające do drogi działki zaprojektowano zjazdy indywidualne o szerokości 4,Om, bądź zjazdy publiczne o szerokości 5,Om. Odwodnienie drogi zaprojektowano metodą powierzchniowego spływu wód opadowych do projektowanego rowu otwartego. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na długość planowanej inwestycji nie wymaga ona wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie wskazał, że celem budowy tej drogi jest poprawa dostępności komunikacyjnej przyległych terenów inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz przemysłową, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił także uwagę, że na etapie planowania inwestycji zarządca drogi rozpatrywał kilka wariantów jej przebiegu. Warianty te były analizowane pod kątem powiązania z istniejącym układem dróg publicznych, strukturą własności gruntów miejskich oraz gruntów będących własnością osób fizycznych i prawnych, przy założeniu parametrów technicznych określonych przepisami oraz w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszym z rozpatrywanych wariantów była rozbudowa ul. [...] w jej dotychczasowym śladzie, który wymagałaby całkowitej lub częściowej rozbiórki budynków, w których aktualnie prowadzona jest działalność gospodarcza, a także przebudowy kilku ogrodzeń oraz sieci infrastruktury technicznej położnych w pasie drogowym obecnej drogi publicznej ul. [...] . Z powyższych przyczyn wariant ten uznano jako ekonomicznie nieuzasadniony i skomplikowany pod względem technologicznym z uwagi na funkcjonującą zabudowę. Rozpatrywany był również wariant drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], z czego odcinek ok. 220 m został zlokalizowany w całości na działce 1 będącej własnością skarżącego S. K.. Dokonano również analizy wariantu zaproponowanego przez S. K., ale z uwagi na to że był najdłuższym z rozpatrywanych wariantów i dodatkowo wymagał przebudowy kolidującej linii energetycznej 20 kV, oceniony został również jako ekonomicznie nieuzasadniony. Natomiast przyjęty wariant na odcinku ok. 200 m od skrzyżowania z ul. [...] odsuwa drogę maksymalnie na zachód, w całości na sąsiednie działki budowlane, a pas drogowy na nieruchomości skarżącego został zaprojektowany na powierzchni 881 m2. Odnosząc się do żądań S. K. organ wyjaśnił, że związany jest wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych i nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi I rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie techniczno-wykonawcze. Wskazał również, że na etapie skonkretyzowanego wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie ma możliwości korekt projektów podziału nieruchomości, gdyż wynikają one z zakresu pasa drogowego przedstawionego w projekcie budowlanym. Natomiast do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za grunty przeznaczone pod inwestycję drogową mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił również, że projektowana droga publiczna klasy dojazdowej oraz jej obciążenie ruchem nie spowoduje przekroczenia norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dlatego brak jest podstaw prawnych do montażu ekranów celem ochrony akustycznej terenów przyległych do drogi. Z kolei działalność dotycząca hodowli strusi, opisana przez stronę, jest w sferze planowania, a działka nie jest w tym celu urządzona. Nadto planowana inwestycja pomimo, że specustawa drogowa wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym teren obejmujący działkę strony został przeznaczony pod drogi ( 27KDD). Organ wskazał, że planowana inwestycja jako obiekt liniowy, stanowi budowlę i wymaga uzyskania zgody na realizację inwestycji. W tym celu inwestor przedłożył projekt budowlany zawierający wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczenie projektantów o wykonaniu projektu zgodnie obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia projektantów o przynależności do izby samorządu zawodowego zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a w stosunku do części zjazdów położonych na nieruchomościach osób fizycznych i prawnych, które znajdują się poza liniami rozgraniczającymi, zgodnie ze specustawą drogową, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosownych oświadczeń tych właścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak rzeczywistego celu publicznego i nieproporcjonalność kosztów przyjętego rozwiązania oraz podjęcie przez Prezydenta Miasta J. jako organu administracji publicznej I instancji w przedmiotowej sprawie działań z zakresu trybu samokontrolnego, regulowanego przepisami art. 132 i art. 133 k.p.a., w celu wyeliminowania niniejszej wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł również kwestie związane z brakiem: zasadności podziału nieruchomości, zasadności rozwiązań projektowych (motywy miasta), zgody na budowę drogi i rowu odwadniającego na działce 1, realizowaniem budowy drogi uniemożliwiającej skarżącemu prowadzenie działalności rolniczo - ekologicznej, brakiem zaplanowanych zjazdów na działki 2 oraz 3, zastrzeżeniami do geodezyjnego wytyczania obiektu w terenie, brakiem określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, nierzetelnością w zakresie konsultacji z miejscowymi jednostkami samorządu terytorialnego, brakiem celu publicznego oraz realizacją budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa prywatnego, a nie łącznika jak wynika z wniosku inwestora, jak również kwestie związane z odmową wykonania ogrodzenia działki, brakiem poprawy dostępności komunikacyjnej do nieruchomości, błędnymi ustaleniami w treści uzasadnienia decyzji na str. 6, nadto związane z zasadnością nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz niezasadnością całego przedsięwzięcia prowadzonego według zaproponowanej przez inwestora koncepcji. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 261 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową, "utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte stanowisko Wojewoda wskazał, że zaprojektowany nowy odcinek drogi jest gminą drogą publiczną dojazdową o długości ok. 550 m i łączy istniejące drogi. Inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 "specustawy drogowej", uzyskał opinie zarówno Zarządu Województwa [...], wyrażoną w Uchwale Nr [...], jak i Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., nr [...]. Przedłożony przez inwestora wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone w specustawie drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Planowana inwestycja nie wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej. Wojewoda wskazał również, że dokonał kontroli przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. Podzielił również pogląd zgodnie z którym organ jest związany treścią wniosku i nie może korygować trasy inwestycji drogowej, ani dokonywać zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Nadto w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust.1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że czyni ona zadość wymogom "specustawy drogowej" oraz że brak było podstawy do zakwestionowania kontrolowanej decyzji. Odniósł się również do zarzutów odwołania wskazując, że przedmiotem postępowania nie jest analiza w jaki sposób użytkowanie przedmiotowej drogi będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącego. Skarżący nie może zakładać, że już sama realizacja drogi może prowadzić do pogorszenia sposobu korzystania z jego nieruchomości lub powstania ewentualnych szkód. Taka ocena będzie możliwa dopiero po dokonaniu stosownych pomiarów już w trakcie użytkowania drogi. Odnosząc się ponadto do zarzutu, iż budowa drogi uniemożliwi skarżącemu prowadzenie działalności rolniczo-ekologicznej stwierdził, że działalność dotycząca hodowli strusi jest zadaniem przyszłym i niepewnym, a działka nie jest na razie w tym celu zagospodarowana. Jako niezasadny uznał również zarzut dotyczący odmowy wykonania ogrodzenia działki, gdyż wysokość odszkodowania dotyczy zarówno wartości gruntu jak i poniesionych nakładów, w tym m. in. na elementy ogrodzenia. W kwestii dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że rygor ten został nadany na wniosek zarządcy drogi w związku z zadaniem inwestycyjnym zapisanym w budżecie miasta oraz pilną potrzebą jego realizacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 8, art. 11, art.15, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art.127 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego a to: art.1 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że bezpodstawnie został pozbawiony prawa własności przez Prezydenta Miasta J., który był "sędzią we własnej sprawie" łącząc rolę inwestora i organu rozpatrującego wniosek o udzielenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Nadto w sprawie zastosowano przepisy specustawy drogowej, której celem jest ułatwianie budowy autostrad i nie powinny być stosowane przy budowie dróg wewnętrznych. Zdaniem skarżącego również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż jest zbyt ogólnikowe, zawiera szereg cytatów z decyzji organu I instancji, jednocześnie jest pozbawione przemyśleń i rozważań organu odwoławczego. Skarżący wskazuje, że rzeczywistym wnioskodawcą w zakresie realizacji inwestycji była prywatna spółka, która za publiczne pieniądze chciała zbudować dojazd do prywatnej posesji. Podnosi również naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na nie rozpatrzeniu przez organ odwoławczy ponownie sprawy a ograniczenie się jedynie do potwierdzenia zasadności argumentacji przyjętej przez organ I instancji. Zakwestionował również ustalenia organów w zakresie dotyczącym planowanej hodowli strusi, dowodząc, że podjął już działania w celu realizacji tego zamierzenia. Stwierdził także, że nie uwzględnienie wniesionych w treści odwołania słusznych zarzutów stanowiło naruszenie przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Powołał się również na przepisy Konstytucji RP w zakresie dotyczącym ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji, nadto odniósł się do zarzutów skargi uznając je za bezzasadne i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, dodatkowo podkreślając, że ograny obu instancji nie wykazały, że planowana droga jest drogą publiczną, a jej realizacja stanowili cel publiczny. Ponadto bezpodstawnie zastosowane zostały przepisy specustawy drogowej. W ocenie pełnomocnika skarżącego wszystkie działki znajdujące się przy planowanej drodze mają aktualnie dojazd poprzez drogi gruntowe i nie jest konieczna realizacja tej inwestycji. Pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał stanowisko organu zawarte w treści zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie jest prawdą aby sporna droga miała służyć tylko prywatnej działce uczestnika, ponieważ ma służyć zapewnieniu komunikacji terenom przeznaczonym w planie miejscowym na cele produkcyjne, usługowe i mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., powoływana także jako: "specustawa drogowa"). Nie ma racji skarżący, że ww. ustawa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że organy nie wykazały, iż planowana droga ma status drogi publicznej. Taka wykładania przepisów specustawy drogowej prowadziłaby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nie można zapominać o tym, że o dokonaniu kwalifikacji drogi - nie będącej drogą publiczną - do kategorii dróg publicznych np. gminnych, właściwa rada gminy może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że zmierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej. Nie oznacza to jednak niemożności stosowania specustawy do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09 - orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy również, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej z 2003r. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem stwierdzić należy, że przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047). Chybiony jednak jest zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej stanowiącej łącznik ul. [...] mającej status drogi powiatowej z ul. [...] będącą drogą gminną. Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta J. od rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji, stwierdzić przyjdzie, że skład orzekający podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 595 z późn. zm.). Zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta mimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p. jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o te regulacje stwierdzić trzeba, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania (por. w tej kwestii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 3015/13, z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10, z dnia 5 listopada 2010r.,sygn. akt II OSK 1829/10, z dnia 15 listopada 2011r.,sygn. akt II OSK 2087/11, z dnia 2 października 2012r.,sygn. akt II OSK 1840/12, z dnia 30 listopada 2012r.,sygn. akt II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Następnie należy wskazać, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym ( specustawa drogowa) i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 - dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej, wyznacza jednocześnie zakres sądowej kontroli tegoż postępowania i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W powyższym świetle rolą Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę było ustalenie, czy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było prawidłowe. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowanie dokonując w pierwszej kolejności ustaleń w zakresie czy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy specustawy drogowej. Następnie sprawdził kompletność wniosku inwestora oraz przedłożonego projektu budowlanego, jak również wykluczył konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Dokonał także oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz odniósł się do zarzutów zawartych w treści odwołania. Zarzucana w tym zakresie ogólnikowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie oznacza sama przez się, że doszło jednocześnie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy rozważył sprawę w aspekcie zaistnienia przesłanek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o specustawę drogową, a tylko w tym zakresie mógł przeprowadzić postępowanie ( por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 960/13). Wskazać należy, że odwoływanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wyjaśnień inwestora w zakresie dotyczącym zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, wbrew twierdzeniom skargi nie świadczy o tym, że nie były one przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Nadto nie uwzględnienie zarzutów odwołania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie oznacza również, że sprawa nie została ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Cechą bowiem dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podziela stanowisko organu pierwszej instancji lub przyznaje rację wnoszącemu odwołanie. W kontekście tych ustaleń jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia art.15 k.p.a. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że przedmiotowa droga ma służyć tylko i włącznie dojazdowi do jednej działki, o czym ma świadczyć sposób jej zaprojektowania. Wbrew temu co twierdzi skarżący droga będzie stanowiła łącznik pomiędzy dwoma już istniejącymi drogami publicznymi, a sposób zaprojektowania nawierzchni drogi podyktowany był potrzebami jej użytkowników. W tej części w jakiej droga będzie dochodziła do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność przemysłową jej nawierzchnia będzie betonowa i dostosowana do ruchu samochodów ciężarowych, natomiast w części w której będzie wykorzystywana jako dojazd do terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe będzie wykonana z płyt betonowych i przeznaczona dla ruchu pojazdów osobowych. Odnosząc się do zarzutu skargi przekroczenia zasady proporcjonalności wskazać przyjdzie, że nie zasługiwał on również na uwzględnienie. W szczególności, jak już stwierdzono wyżej organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora, a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany co uniemożliwiało Wojewodzie zmianę tej decyzji w taki sposób aby uwzględniała interes skarżącego. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (patrz np. Wyroki NSA z dnia 11 października 2011r. sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 704/09, z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2250/11, z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt VII SA/WA 2399/11, z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/12, z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/GL 602/13, z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 248/11). Nie można także uznać za uprawniony zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu ustawy zasadniczej (art. 21 ust. 1). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak już wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( specustawa drogowa) służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się w regulacji ustawy naruszenia przepisów Konstytucji, w sytuacji gdy pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP. W przekonaniu składu orzekającego brak było także podstaw do kwestionowania legalności nałożonego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej przez niego decyzji ZRID. Nadanie tego rygoru było bowiem zgodne z celami przyświecającymi ustawodawcy w trakcie prac nad specustawą drogową, jakimi było maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że organy administracji dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przeprowadzona przez organy ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 k.p.a., a uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie mogły być przez Sąd uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) skargę jako nietrafną oddalił.