II OZ 867/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 388/16 odrzucające skargę P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie A. H. oraz ulic: R. i Z. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę P. M. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]/460 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie A. H. oraz ulic: R. i Z. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, w dniu 14 stycznia 2016 r. wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą (mylnie oznaczoną w wezwaniu jako uchwała nr [...]/416). Do wezwania załączone zostało pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy "(...) w zakresie zaskarżenia uchwały numer [...]/416 Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r. (...)" udzielone adwokatowi J. C. Następnie pełnomocnik skarżącego – bez wezwania ze strony organu – w dniu 23 lutego 2016 r. złożył pismo zatytułowane "uzupełnienie wezwania", załączając do niego kolejne pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego, tym razem z dnia 23 lutego 2016 r. W piśmie wskazano, iż uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa następuje "w związku z dostrzeżonym brakiem w zakresie pełnomocnictwa". W załączonym pełnomocnictwie z dnia 23 lutego 2016 r. skarżący udzielił adwokatowi J. C. umocowania do prowadzenia "(...) sprawy o: wezwanie Gminy Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały nr [...]/416 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 listopada 2015 r. (...)". W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w Ł. w dniu [...] marca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. Uchwała ta wraz z uzasadnieniem została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 kwietnia 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący złożył w dniu 18 kwietnia 2016 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej). Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia 2016 r. A zatem z dniem następnym rozpoczął się bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, który upłynął w dniu 14 marca 2016 r. Odpowiedź Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 4 kwietnia 2016 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że skargę wniesiono przed upływem terminu 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skoro odpowiedź ta nie została doręczona skarżącemu w terminie 60 dni od wniesienia wezwania. Doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otwierało bowiem na nowo biegu terminu do wniesienia skargi, który upłynął już po 60 dniach od dnia wezwania. Sąd wskazał również, że wątpliwości nie budzi fakt wniesienia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 stycznia 2016 r., a nie jak wskazywano w skardze w dniu 23 lutego 2016 r. Analiza wezwania z dnia 14 stycznia 2016 r. nie dostarcza bowiem powodów do uznania, że pismo to zawierało braki formalne w zakresie umocowania pełnomocnika. W ocenie Sądu umocowanie pełnomocnika do prowadzenia sprawy w zakresie zaskarżenia określonej uchwały Rady Miejskiej obejmuje – z samej natury tego środka zaskarżenia – wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym Sąd uznał, że pełnomocnictwo załączone do wezwania z dnia 14 stycznia 2016 r. obejmowało swoim zakresem możliwość wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem od daty złożenia tego wezwania rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Ponadto Sąd stwierdził, że późniejszemu pismu skarżącego z dnia 23 lutego 2016 r., złożonemu zresztą jako uzupełnienie wniesionego już wezwania, nie można nadać waloru wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa (por. postanowienie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie OSA 2/02 - ONSA 2003, Nr 1, poz. 2) z wezwaniem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) dana strona może wystąpić tylko jeden raz i to bez względu na to czy po owym wezwaniu zaniecha zaskarżenia kwestionowanego aktu do sądu administracyjnego, czy też taka skarga zostanie odrzucona. W związku z powyższym stanowisko skarżącego wskazujące dzień 23 lutego 2016 r., jako datę wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, Sąd uznał za wadliwe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący – P. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarga została wniesiona po terminie w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że po pierwsze terminy określone w art. 53 § 2 P.p.s.a. są niezależne a po drugie poprzez liczenie terminu do wniesienia skargi od daty pierwszego wezwania (pismo z dnia 14 stycznia 2016 r.) a nie od wniesienia pisma z prawidłowym umocowaniem (23 lutego 2016 r.); 2) art. 36 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy "we wszystkich instancjach sądowych" złożone z pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. było prawidłowe i nie wymagało złożenia drugiego pełnomocnictwa z pismem z dnia 23 lutego 2016 r. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął żadnego stanowiska w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (milczenie organu). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., mają zastosowanie do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60), a także podtrzymane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 14 stycznia 2016 r. wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. (z pominięciem w tej liczbie dnia, w którym miało miejsce wezwanie – art. 83 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego). Termin ten upłynął więc z dniem 14 marca 2016 r. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ uchwała organu z dnia [...] marca 2016 r. odmawiająca uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu wraz z uzasadnieniem dopiero w dniu 4 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że z dniem 14 marca 2016 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] listopada 2015 r. Skarga została wniesiona w dniu 18 kwietnia 2016 r., a zatem po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Okoliczność, że uchwała organu odmawiająca uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa została podjęta w dniu [...] marca 2016 r., o czym skarżący wiedział, gdyż posiedzenia rady miejskiej są jawne, nie przerwała biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi. Mając zatem wiedzę o bezskuteczności wezwania, a także z uwagi na fakt, że skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa brak było podstaw do oczekiwania na doręczenie odpowiedzi organu. Wbrew stanowisku skarżącego sposób liczenia terminu skargowego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa na trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na takie wezwanie, może zmienić się tylko wówczas, gdy odpowiedź na wezwanie zostanie doręczona zanim pierwszy z terminów upłynie. Tymczasem w niniejszej sprawie uchwała odmawiająca uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 4 kwietnia 2016 r., a zatem po upływie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania – pismo z dnia 14 stycznia 2016 r., a nie od dnia 23 lutego 2016 r., kiedy to zostało złożone pismo z prawidłowym zdaniem skarżącego pełnomocnictwem. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie tego przepisu jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003, nr 1, poz. 2), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Identyczne stanowisko dominuje w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2929/12, z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 289/10). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna zatem postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Tak więc jeżeli strona uruchomi takie postępowanie, a waloru wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można odmówić pismu z dnia 14 stycznia 2016 r., to późniejsze pisma tego podmiotu nie mogą być już traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie jako uzupełnienie wniesionego już wezwania. Tak też pismo z dnia 23 lutego 2016 r. potraktował sam skarżący wskazując, że jest to uzupełnienie wezwania z dnia 14 stycznia 2016 r. Załączenie zatem do pisma z dnia 23 lutego 2016 r. prawidłowego zdaniem skarżącego pełnomocnictwa nie zmieniło charakteru tego pisma. W świetle powyższego kwestia prawidłowości pełnomocnictwa załączonego do wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2016 r., nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi. Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarga została złożona z uchybieniem terminu i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 36 pkt 1 P.p.s.a., bowiem przepisu tego wojewódzki sąd administracyjny nie stosował wypowiadając się w kwestii prawidłowości pełnomocnictwa załączonego do wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2016 r., a pełnomocnictwo załączone do skargi nie było przedmiotem sporu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.