I OSK 2929/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Dzierżoniowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 460/12 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. w Dzierżoniowie na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008 r., Nr XXII/144/08 w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 6 Postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 460/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. w Dzierżoniowie na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008 r. Nr XXII/144/08 w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż strona skarżąca po raz pierwszy wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą w dniu [...] kwietnia 2010 r. Kolejne wezwanie Spółka złożyła w tej samej sprawie w dniu [...] września 2010 r., przy czym Sąd podkreślił, że skarga wywiedziona w konsekwencji nieuwzględnienia wezwania przez organ Gminy, została odrzucona przez Sąd, z powodu nieskuteczności powtórnie złożonego w tej samej sprawie administracyjnej wezwania. Kolejny, trzeci już raz, strona wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w tej samej sprawie wystosowała w dniu [...] lipca 2012 r. Wezwanie to, tożsame w treści z poprzednimi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, stanowiło podstawę wniesienia skargi do Sądu, w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 524/11. W rozpoznawanej obecnie sprawie, jako podstawę wniesienia skargi, strona skarżąca ponownie powołuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2011 r. Z tego względu Sąd I instancji, wskazując na obowiązujące w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż przepisy nie przewidują wielokrotnego skutecznego wnoszenia zażaleń czy odwołań. Traktując zatem wezwanie do usunięcia naruszenia jako surogat środka odwoławczego wywodził, że jest to czynność prawna przysługująca konkretnemu podmiotowi jednokrotnie w stosunku do określonej uchwały. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby w ocenie Sądu sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona po upływie roku od wezwania Rady Miasta Dzierżoniowa do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. w Dzierżoniowie zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez uznanie, iż skarga wniesiona w następstwie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu, podczas gdy skargi wniesione do sądu na podstawie poprzednio wystosowanych wezwań do usunięcia naruszenia prawa zostały odrzucone, a więc nie były rozpatrzone merytorycznie, stąd kwestia zasadności zarówno samych wezwań do usunięcia naruszenia prawa wobec uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008r. Nr XXII/144/08 w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Dzierżoniowa, jak i skarg złożonych na ich podstawie nie stanowi powagi i rzeczy osądzonej, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym: a) art. 53 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga została złożona po terminie w rozumieniu art. 53 § 2 P.p.s.a. i w konsekwencji zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a, podczas gdy skarga wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wniesiona w ustawowym terminie 60 dni od dnia złożenia, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niespełnienie wymagań metodologicznej poprawności, brak logiki i dostatecznego stopnia precyzji uniemożliwiających kontrolę instancyjną polegającą na : - powołaniu się - przy przedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze - na twierdzenie, które nie zostało przez stronę skarżącą wyrażone, mianowicie iż skarżący oparł się wskazując jako podstawy wniesienia skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2011 r., podczas gdy w uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyraźnie powołuje się na poprzedzające skargę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w dniu [...] czerwca 2012 r., - braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy uznaniu Sądu, iż skarga wniesiona w następstwie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu, i wskazanie jako podstawy odrzucenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mającego zastosowanie wyłącznie do sytuacji wniesienia skargi po upływie terminu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008r. Nr XXII/144/08, 2. orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3. dopuszczenie dowodu z postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 524/11; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 800/10; z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 352/10, na okoliczność braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008 r. Nr XXII/144/08, stanowiącą o dopuszczalności ponownego wniesienia skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa warunkującego złożenie skargi, ewentualnie: 4. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 5. orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 6. dopuszczenie dowodu z postanowień jak w punkcie 3. W ocenie autora skargi kasacyjnej postanowienie, którym została odrzucona poprzednia skarga wniesiona przez Spółkę, nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, a zatem postanowienie o jej odrzuceniu nie stało na przeszkodzie ani ponownemu wniesieniu przez tę samą stronę w terminie do zaskarżenia kolejnej skargi, ani też nie stanowiło przeszkody do pozytywnego dla strony skarżącej rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków wcześniej wniesionej skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność, że Sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za pozbawiony zasadności uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie spełnia ustawowych wymogów, nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd błędnie powołał się na art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mogłaby stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, czego skarżąca Spółka nie uczyniła. Rozpoznając dalsze zarzuty skargi kasacyjnej trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003, nr 1, poz. 2), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Identyczne stanowisko dominuje w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. IV SA/Wa 887/08, wszystkie publ. www.nsa.gov.pl). Wskazać również należy na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 roku, w sprawie o sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243), zgodnie z którym złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli strona uruchomi takie postępowanie, a następnie skarga zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, LEX nr 746222). W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu trzy skargi na uchwałę Rady Miasta Dzierżoniowa z dnia 31 marca 2008 r., Nr XXII/144/08, w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 352/10, III SA/Wr 800/10 oraz III SA/Wr 534/11), które zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucone. Ponowna skarga na tę samą uchwałę jest więc niedopuszczalna, niezależnie od formalnego charakteru tych rozstrzygnięć, bo nie następuje to z powodu rzeczy osądzonej, a z uwagi na to, że uprawienie do zaskarżenia tej uchwały zostało już niejako skonsumowane. Zatem, pomimo że odrzucenie poprzednich skarg Spółki na przedmiotową uchwałę nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, to nie ulega wątpliwości, że wnosząc kolejne skargi, po odrzuceniu przez Sąd pierwszej skargi z przyczyn formalnych, skarżąca Spółka utraciła już możliwość do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie skargi na tę konkretną uchwałę. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej wnioski w świetle powyższych wywodów z oczywistych względów nie mogły odnieść skutku, zwłaszcza żądanie zmiany zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w postępowaniu zażaleniowym. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując w treści skargi kasacyjnej podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a, które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). ----------------------- 1