II SA/Bd 531/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 590 złotych 40 gr (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a.") Starosta b. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 322, położonej przy ul. [...] w B. (inwestor: J. Z.). W uzasadnienia Starosta podniósł, iż otrzymał wniosek Prezydenta M. B. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. We wniosku Prezydent wskazał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej przewiduje się następujący zapis: . teren posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości P., gmina S., . obsługa komunikacyjna z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości P., gm. S., w uzgodnieniu z zarządcą. Starosta podniósł, że ulica [...] w B. stanowi drogę gminną, zarządzaną przez prezydenta miasta. Starosta nie zarządza drogami publicznymi, dlatego nie jest organem właściwym do wydania przedmiotowego uzgodnienia. Ponadto działka nr [...] w P. , zgodnie z wypisem z rejestru ewidencji gruntów i budynków nie stanowi drogi; jako rodzaju użytku wskazano: rola VI; jest to działka stanowiąca własność Skarbu Państwa. W złożonym zażaleniu skarżąca J. Z. podniosła, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zezwolił A. C. na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu z drogi gminnej (działka nr [...]) na działkę nr [...].Z kolei decyzją nr [...] Prezydent M. B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] na działki nr [...] Działka nr [...], zabudowa domem jednorodzinnym, otrzymała zatem zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi (działki nr [...]). Z zaskarżonego postanowienia wynika tymczasem, iż żadna działka przy ul. [...] (począwszy od jej działki do ul. [...]) nie ma dostępu do drogi, a jedynie do "roli VI"; w konsekwencji na żadnej z tych działek nie powinien powstać budynek mieszkalny. W rzeczywistości jest to teren zurbanizowany budownictwem jednorodzinnym. Wskazując na sprzeczność ww. decyzji z zaskarżonym postanowieniem żaląca dodatkowo wskazała, że działki nr [...] w rejestrze w ewidencji gruntów mają status B, a ponadto mapa zasadnicza wydana jej [...] września 2015 r. ukazuje lokalizację dostępu działek nr [...] do drogi. Wobec tego skarżąca wniosła o ustalenie dla działki nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo ustalenia służebności przez działki sąsiadujące. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kolegium wskazało także na definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz na art. 2a ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym drogi wojewódzkie, powiatu lub gminy są własnością samorządu wojewódzkiego, powiatu bądź gminy; podniosło także, że przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych jest posiadanie prawa własności. Kolegium wskazało na stwierdzenie Starosty, że ul. [...] stanowi drogę gminną zarządzaną przez prezydenta miasta oraz że Starosta nie zarządza drogami publicznymi. Organ odwoławczy ustalił także na podstawie dokumentów geodezyjnych, że działka nr [...] w P. to grunt rolny klasy VI stanowiący własność Skarbu Państwa. Wobec tego, zdaniem Kolegium, oczywistym jest, iż Starosta nie był właściwy do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Kolegium podniosło także, że z uwagi na charakter dokonywania uzgodnień, nie można uznać za naruszające prawo wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w tym względzie podkreślenia wymaga, iż zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający winno nastąpić w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, w przeciwnym bowiem razie uzgodnienie uznaje się za dokonane (art. 53 ust. 5 p.z.p.). Kolegium stwierdziło ponadto, że przedmiotem uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. nie może być ustanowienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub służebności drogowej, o co wnoszono w zażaleniu. W tym postępowaniu nie mogą być także przedmiotem kontroli Kolegium decyzje wskazane w zażaleniu, gdyż dotyczą postępowań w innych sprawach. W skardze do sądu administracyjnego J. Z. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego postanowienia Starosty, zarzucając naruszenie art. 10, 81, 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz 80, 19, 20 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Starosta uznał się organem niewłaściwym do zajęcia stanowiska w sprawie, co potwierdziło Kolegium. Jednakże organ z uchybieniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uchylił się od ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie odnoszącym się do ustalenia właściwego organu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła, że skoro organ I instancji uznał się za niewłaściwy, a organ II instancji uznał takie ustalenie za prawidłowe, to obowiązkiem organu II instancji było ustalenie organu właściwego w sprawie, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zgodnie z art. 65 k.p.a. przekazanie sprawy organowi właściwemu. W powyższej sytuacji doszło natomiast do naruszenia art. 19 i 20 k.p.a. poprzez brak przestrzegania przez organy swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Skarżąca podniosła także, że od momentu wszczęcia do momentu wydania zaskarżonego postanowienia nie była zawiadamiana o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. nie zapewniono jej udziału na każdym etapie postępowania (naruszenie art. 10 i 81 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, a organ dokonuje uzgodnienia w granicach swojej właściwości i swojej kompetencji. Kolegium po przytoczeniu (tak jak w zaskarżonej decyzji) treści części uzgadnianego projektu decyzji, odnoszącej się do obsługi komunikacyjnej, wskazało, że organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bada, czy sporządzony projekt uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Z tej też przyczyny niezwykle istotne jest, by projekt decyzji był sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Aby organ uzgadniający mógł podjąć pozytywne stanowisko tj. uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami. Kolegium uznało także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 65 k.p.a., podnosząc, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera prawidłowych ustaleń, zatem nie mógł być przekazany właściwemu organowi do uzgodnienia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium podniosło, że skarżąca nie wskazała, jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła podjąć wskutek zarzucanego uchybienia ani nie wykazała jaki istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem a wynikiem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną w sprawie kwestią jest sposób realizowania przez organ obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.). W przypadku, kiedy organ dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Tak więc ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OW 39/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podobnie jest również wtedy, kiedy organ właściwy do załatwienia sprawy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska czy też uzgodnienie (art. 106 § 2 k.p.a.), a ten inny organ nie jest w tej materii właściwy. Także w takiej sytuacji organ, do którego zwrócono się o zajęcia stanowiska (uzgodnienie), winien przekazać sprawę do uzgodnienia organowi w tym względzie właściwemu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 128/08, publ. CBOSA). Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, Kolegium, podobnie jak sam Starosta, uznało, że nie jest on właściwym w sprawie organem do zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazano, iż nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości P., gmina S.. Przesłankami uznania Starosty za organ niewłaściwy było z jednej strony wskazanie że starosta nie zarządza drogami publicznymi, a z drugiej strony ustalenie, że działka nr [...] nie jest drogą, lecz nieruchomością rolną (użytek "rola VI). Co do pierwszej ze wskazanych okoliczności, należy stwierdzić, iż była ona wystarczająca do uznania, iż Starosta nie jest właściwy do wydania postanowienia uzgadniającego. Z treści art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika rzeczywiście, że starosta nie zarządza drogami publicznymi. Zgodnie ze wskazanym przepisem zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym niemniej, jak wskazano na wstępie, organ do którego skierowano wniosek o dokonanie uzgodnienia nie może poprzestać na ustaleniu, że jest organem niewłaściwym. Jego obowiązkiem jest także ustalenie jaki organ jest organem właściwym w sprawie. W tym względzie Kolegium (ani też Starosta) nie poczyniło w sprawie wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ poprzestał na ustaleniu, że działka nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako droga, lecz jako nieruchomość rolna. Należy jednak zwrócić uwagę, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. ma dotyczyć drogi publicznej (por. art. 61 ust. 1pkt 1 i 2 p.z.p.). Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. jest zatem ustalenie, kto jest właściwym zarządcą drogi, do którego ten wniosek powinien trafić, co oznacza, że w pierwszej kolejności powinien ustalić, z jaką drogą publiczną, przyległą do nieruchomości, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, mamy do czynienia. O tym, czy i za jaką drogą publiczną mamy do czynienia nie decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków, lecz zaliczenie danej drogi do dróg publicznych w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2 ustawy), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2 ustawy), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2 ustawy) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 ustawy). Organ winien zatem dokonać ustalenia, czy teren wskazany jako droga przylegająca do przedmiotowej nieruchomości został zaliczony do dróg publicznych w wyżej wskazanym trybie. Natomiast nie leży w kompetencjach organu opiniującego kwestia, czy zaliczenie danej drogi do drogi publicznej nastąpiło z zachowaniem przepisów, w tym art. 2a ustawy o drogach publicznych,. Dostrzeżenie takiego uchybienia może co najwyżej obligować organ do sygnalizacji tej okoliczności organowi, który ma możliwość wywołania zmiany wadliwego aktu zaliczenia danej drogi do drogi publicznej (np. radzie gminy czy wojewodzie jako organowi nadzoru). Ze względu na dotychczas ustalony stan faktyczny należy zwrócić uwagę, iż może zaistnieć także sytuacja, w której dla ustalenia organu właściwego konieczne będzie ustalenie zarządcy drogi publicznej, do której przedmiotowa nieruchomość ma dostęp poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2121/12, publ. CBOSA). Kolegium nie poczyniło ustaleń w powyższym zakresie, a tym samym należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. Co więcej, jak wskazano na wstępie – skutkiem ustalenia, iż wniosek o uzgodnienie skierowano do organu niewłaściwego nie jest odmowa takiego uzgodnienia, ale konieczność przekazania wniosku organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Wbrew temu, co zdaje się sugerować Kolegium – obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, że uzgodnienie powinno być dokonane w terminie 2 tygodnie (art. 53 ust. 5 p.z.p.). Termin określony w tym przepisie dotyczy organu właściwego do wydania uzgodnienia, a jakiekolwiek organu (choćby niewłaściwego), któremu przekazano wniosek o uzgodnienie. Za niezasadny natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tej okoliczności skarżąca nie wykazała. Ze względu na powyższe, stwierdzając, że ww. uchybienia przepisom postępowania miały wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uprzednim uzupełnieniu akt w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).