II SAB/Bd 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kwotę 167 (sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 marca 2016 r., wysłanego pocztą elektroniczną na adres Urzędu Miasta I., M. K. (skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii karty drogowej pojazdu, zawierającej ewidencję przebiegu pojazdu służbowego za okres od chwili nabycia pojazdu do chwili wysłania wniosku. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 9 marca 2016 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Sekretarz Miasta poinformował skarżącego, iż kopia karty drogowej samochodu służbowego nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 15 marca 2016 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta I. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 3 marca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że karty drogowe pojazdów służbowych stanowią dokumentację dotyczącą majątku publicznego, będąc ewidencją prowadzoną przez pracowników urzędu. Wskazał, że informacje w nich zawarte określają, do czego wykorzystywany jest majątek publiczny w postaci służbowych samochodów, uzyskanie takiej informacji pozwala zaś na ocenę zasadności i efektywności dysponowania tymże majątkiem. Stwierdził ponadto, że auta służbowe są środkiem wykorzystywanym do ułatwienia pracy osób pełniących funkcje publiczne, zatem wiążą się z realizacją zadań władzy publicznej. W ocenie skarżącego, skoro żądana informacja jest informacją publiczną, organ obowiązany był ją udostępnić, a ewentualna odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej - reakcja organu, niebędąca żadną z powyższych czynności, uzasadnia zarzut jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądanie skarżącego dotyczyło dokumentów, które nie są informacją publiczną, o czym prawidłowo poinformował skarżącego w drodze zwykłego pisma. W odniesieniu do charakteru żądanej informacji organ stwierdził ponadto, że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny i służą rozliczaniu czasu pracowników uprawnionych do korzystania z samochodu służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Natomiast o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: "u.d.i.p.") , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p); w przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach zwłoki oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Powyższe jest zresztą w sprawie bezsporne. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci kopii kart drogowych wskazanego pojazdu służbowego stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zagadnienie, choć znane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, nie zostało w sposób jednolity ocenione. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. (I OSK 681/13 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) karty drogowe znajdujące się w posiadaniu organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej – dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. W późniejszych jednak orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując rozważań na temat rozróżnienia informacji prostej i przetworzonej, zaakceptował pogląd, iż karty drogowe pojazdów służbowych zawierają informacje publiczne i rozpoznanie wniosku o ich udostępnienie dokonuje się w trybie u.d.i.p (vide: wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 863/14, I OSK 864/14, I OSK 865/14 i I OSK 866/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1400/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl). W tym tonie wypowiedziały się też wojewódzkie sądy administracyjne, wywodząc, iż karty drogowe, zawierające informacje dotyczące wykorzystywania składnika majątku władzy publicznej jakim jest pojazd służbowy, odnoszą się do gospodarowania majątkiem publicznym, a więc mają bezpośredni związek z władzą publiczną i dotyczą sposobu wykonywania przez nią swoich zadań (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2016 r., poz. II SAB/Ol 69/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 120/12). Sąd w składzie orzekającym co do zasady akceptuje pogląd NSA wyrażony w wyroku o sygn. I OSK 681/13. Przekonująca jest bowiem argumentacja, iż karty drogowe służą w istocie organizacji pracy organu w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do korzystania z pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych (wyjazdy służbowe, delegacje). Słusznie zauważył NSA, iż karty drogowe są podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej za powierzone mienie, mają zatem charakter porządkowy i są narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika. Realia niniejszej sprawy uzasadniają jednak stwierdzenie, iż organ obowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego, albowiem dotyczył on karty drogowej konkretnego pojazdu służbowego wykorzystywanego przez prezydenta miasta, przy czym organ ten wykorzystywał określony we wniosku pojazd bezpośrednio w charakterze pasażera. W ocenie Sądu rozróżnić należy sytuacje, kiedy wniosek dotyczy karty drogowej pojazdu wykorzystywanego przez pracownika władzy publicznej, od sytuacji, kiedy wniosek ten dotyczy de facto działalności samego organu. W rozpatrywanym przypadku wniosek dotyczy informacji dotyczącej kart drogowych pojazdu, którego eksploatacja bezpośrednio związana była z wykonywaniem ustawowych obowiązków przez organ władzy samorządowej, nie dotyczy zaś informacji o pojeździe wykorzystywanym tylko jako narzędzie pracownicze do wykonywania poleceń na zasadzie stosunku podległości. Informacje zawarte w przedmiotowej karcie ściśle związane są zatem ze sposobem wykonywania władzy przez organ, organizacją jej wykonywania. Ich udostępnienie pozwolić więc może na ocenę efektywności wykorzystania składników majątku publicznego przy wykonywaniu władzy, ekonomiki wykonywania tej władzy. Skoro pojazd, którego karta drogowa stanowi przedmiot żądania skarżącego, wykorzystywany był przez organ bezpośrednio, znaczy to, że bezpośrednio odnosi się do wykonywania przezeń władzy publicznej. Informacje zawarte w karcie takiego pojazdu uzyskują zatem walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Oceniając zasadność wniosku z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, organ winien ponadto dokonać oceny, czy udostępnienie żądanej informacji wiązać się będzie z pozyskaniem takiej ilości nakładów przezeń ponoszonych, iż uzasadni to uznanie wniosku skarżącego za wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Ewentualne potwierdzenie powyższego wymagać będzie następnie zbadania, czy w sprawie wystąpiła wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanka istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.