I GSK 1060/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3900/15 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia (..) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla punkt 2 i punkt 3 zaskarżonego wyroku; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 22 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3900/15 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r. odnoszącej się do kwoty przewyższającej kwotę 618.687,83 zł, wynikającej z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2014 r. Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie, w pozostałej części skargę oddalił. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] października 2014 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, w związku z wynikiem kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o uzyskaniu przez P. G. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 - zgodnie z ustaleniami Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie w wysokości 618 687,83 zł, natomiast w/g Ministerstwa Edukacji Narodowej - w wysokości 619 755 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że w wyniku błędów, popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek przy wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2009 r., łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 142,0025 uczniów. Różnica między kwotą zawyżenia subwencji, skalkulowaną przez Urząd Kontroli Skarbowej, a kwotą, skalkulowaną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, wynika z nieuwzględnienia przez Urząd Kontroli Skarbowej zmniejszenia o 8 liczby wychowanków przeliczanych wagą P40 w przypadku wychowanków w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Finansów zobowiązał P. G. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 619 755 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla P. G. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 142,0025 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 naliczana była na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2009 r. Wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych (dalej: MOW) wykazywani są m.in. w tabelach S03 i S04, przy czym dane służące do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej pobierane są z tabeli S03. Liczba wychowanków w tabelach S03 i S04 musi być taka sama. W tabeli S03 wykazuje się wychowanków ze względu na rodzaj skierowania do placówki, natomiast w tabeli S04 według wieku. W tym kontekście istotne jest, co mówi na temat wykazywania wychowanków "Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.7 (30 września 2009 r.). Instrukcja, przy opisie wypełniania tabeli S04 podkreśla, że tabela powinna odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka. W opinii organu kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie, kogo należy uznać za wychowanka ośrodka. W ówczesnym stanie prawnym wychowankiem - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.) - jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest więc osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Dodatkowo podkreślono, że również rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756) stanowi, iż waga P34 przysługuje wychowankom MOW, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Konkludując organ stwierdził, że nie było uprawnione wykazywanie jako wychowanków MOW osób posiadających skierowanie, które jednak do dnia 30 września 2009 r. nie przybyły do ośrodka. Zdaniem Ministra nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że P. G. nie miał podstaw prawnych do sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Organ prowadzący szkoły i placówki lub wpisujący je do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i udzielający im dotacji ma prawo weryfikować poprawność danych przekazywanych do systemu informacji oświatowej. Nie jest do tego potrzebne upoważnienie ustawowe wprost zawarte w ustawie o systemie informacji oświaty. Ponadto podkreślono, że zgodnie z Kryteriami podziału 0,6 % rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, przekazanymi wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego przy piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], w przypadku, gdy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane po 30 września 2009 r., jednostka samorządu terytorialnego mogła ubiegać się o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 z kryterium II - wzrost zadań w I półroczu roku budżetowego 2010. P. G. nie skorzystał z tej możliwości. Rozpatrując powtórnie sprawę Minister Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której P. G. został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 142,0025 uczniów i wynosiła 45 262 785 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 142,0025 uczniów przeliczeniowych wynosi 44 643 030 zł, a zatem kwotę 619 755 zł - stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał P. G. na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu - należało uznać za kwotę nienależną. Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. zobowiązującą P. G. do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem w części uwzględnił skargę, w pozostałej zaś części skargę oddalił. Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu w części odnoszącej się do utrzymania w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r., odnoszącej się do kwoty przewyższającej kwotę 618687,83 zł, wynikającej z protokołu kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r, poz. 1115, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 198) i zaprezentował treść art. 37 ust. 1 – 5 tego aktu prawnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, zatem w pozostałej części skargę oddalił. P. G. wniósł skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku zaskarżając go w części tj. co do pkt 2 i 3 zarzucając: 1. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie poddaje się kontroli instancyjnej, nie zawiera przyczyn nieuwzględnienia skargi, nie przytoczono przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie i ich wyjaśnienia; z ostrożności procesowej na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu: 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 .p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 76 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na częściowym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracji obu instancji w rezultacie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, braku rozważenia całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienie rzeczywistej liczby wychowanków, co skutkowało brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wadliwą interpretację pojęcia "wychowanka" gdyż przy braku definicji legalnej organ przyjmuje rozumienie pojęcia, które stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową i przy wykładni przepisów rangi ustawowej posługuje się wskazaniami rozporządzeń, co jest niedopuszczalne oraz bezpodstawnie przyjął liczbę faktycznie przebywających w ośrodku wychowanków na dzień 30 września 2009 r., a nie liczbę wychowanków, dla których zagwarantowano miejsca; 4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu naliczania, działalności wychowawczej i wychowawczej oraz rodzajów dokumentów poprzez traktowanie wpisu do księgi wychowanków jako podstawy do uznania nieletniego za wychowanka, podczas gdy wpis do takiej księgi ma charakter tylko porządkująco - organizacyjny; 5. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie - na podstawie stosownego odesłania znajdującego się w tym przepisie - odpowiednich przepisów ustawy Ordynacja podatkowa; 6. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja nakazująca zwrot jest zasadna. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktu 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, zatem podlega uwzględnieniu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazany przepis ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 888/17; powołane orzeczenie, podobnie jak pozostałe orzeczenia cytowane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku, jeśli orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 801/16). Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji należy dojść do wniosku, że Sąd ten dopuścił się znaczących nieprawidłowości przede wszystkim ze względu na brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji w lakonicznym uzasadnieniu wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i zaprezentował treść art. 37 ust. 1 – 5 tego aktu prawnego. W tym zakresie Sąd nie dokonał jednak jakichkolwiek rozważań, w których realia sprawy odniósłby do wskazanych regulacji prawnych. Z uzasadnienia nie wynika, że przepisy te organ naruszył, czy też zastosował je zgodnie z prawem. W dalszej zaś części uzasadnienia Sąd wskazał, że odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego nie zasługują one na uwzględnienie, zatem w pozostałej części skargę oddalił. Na wskazaną wadliwość uzasadnienia trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z wymaganych przez prawo elementów wyroku Sądu I instancji. Odgrywa ono doniosłą rolę nie tylko jako wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi kieruje się sąd dokonując kontroli działania administracji, ale służy także prawidłowemu odczytaniu wydanego rozstrzygnięcia. Wskazana wyżej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku powoduje że, zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzasadni wyrok w sposób odpowiadający standardom przewidzianym w art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też odstąpiono w całości od zasądzenia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.