I OSK 2332/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2209/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2209/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2012 r. zwróciła się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. o wliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, siostry i brata od dnia [...] maja 1992 r. do dnia [...] listopada 1995 r. do pracowniczego stażu pracy. Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił skarżącej uwzględnienia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, siostry i brata od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1995 r. do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Na skutek wniesionego odwołania powyższy rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] maja 2015 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynął wniosek skarżącej o wszczęcie na podstawie art. 61 § 1 i 154 § 1 Kpa postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu swego wniosku A. S. wskazała, iż organy Policji dokonały oceny istnienia słusznego interesu strony nie uwzględniając, iż oba orzeczenia zapadły przy przyjęciu wadliwej wykładni pojęcia "domownika" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto stwierdziła, że diametralnie zmieniona i aktualnie obowiązująca od kilku lat linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jednoznacznie kwestionuje potrzebę "wymogu stałej pracy w gospodarstwie rolnym" jako jednego z kluczowych elementów pojęcia domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazała również, że argumentacja zawarta w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu I i II instancji, negująca zasadność jej roszczeń w kwestii wliczenia jej pracy w charakterze domownika do stażu pracowniczego jest gołosłowna i nie poparta absolutnie żadnymi racjonalnymi dowodami. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 155 Kpa odmówił zmiany rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca. Komendant Główny Policji rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wśród możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej znajdują się tryby określone w art. 154 i art. 155 Kpa. Przepis art. 154 Kpa określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast przepis art. 155 Kpa ustanawia przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Podkreślił, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawo". Przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 Kpa, należy więc rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 Kpa, nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Wskazał, że rozkaz personalny nr [...] stanowi decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa, wpływa bowiem na jej sytuację prawną. Dlatego też jej wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w oparciu o powołaną regulację, natomiast, wbrew twierdzeniu policjantki, zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 154 Kpa naruszałoby przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno sformułowanym interesie strony leży bowiem zaliczenie wskazanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Jednocześnie jednak organ wskazał, że kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony, czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. W interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje bowiem, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Organ podniósł, że podstawę prawną rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., a więc i rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowi § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębnymi przepisami w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia są unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym zagadnieniem przy stosowaniu powołanej normy prawnej jest więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków gospodarstwie rolnym do ogólnego staży pracy. Stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, mającej zastosowanie do oceny stanu faktycznego w sprawie, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa precyzuje zatem pojęcie "domownika" i wprowadza między innymi wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Opierając się na powołanych wyżej przepisach prawa Komendant Główny Policji (w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującym w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r.) uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, których wiarygodność podważono, a które stosownie do art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. stanowią istotny dowód, który powinien potwierdzać stałą pracę w danym okresie w gospodarstwie rolnym, skarżąca we wskazanym okresie mogła świadczyć jedynie pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. Brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że skarżąca świadczyła stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem organu aktualnie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ewentualną zmianę przywołanego wyżej stanowiska organu. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 155 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia, za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z literalnego brzmienia art. 155 Kpa wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w trybie przewidzianym w tym przepisie mogą być poddawane weryfikacji jedynie decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Do weryfikacji decyzji, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa, właściwy jest odrębny tryb przewidziany w art. 154 Kpa. Zdaniem Sądu, ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Przy czym w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa należy zaliczyć również decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Inaczej jest natomiast w przypadku decyzji nakładających na stronę obowiązek, gdyż na mocy tych decyzji pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa (vide: Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012). W ocenie Sądu I instancji, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiający skarżącej wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi nie może zakwalifikowany do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, gdyż decyzją tą odmówiona stronie przyznania żądanych uprawnień. Decyzja ostateczna (rozkaz personalny) Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie przyznała jej żadnego uprawnienia ani nie nałożyła na nią żadnego obowiązku. Do decyzji tej nie mógł mieć zatem zastosowania tryb weryfikacji decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 Kpa. Sąd podniósł również, że skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. jako podstawę swego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazała art. 154 Kpa. Wniosku tego nigdy nie modyfikowała. Końcowo Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie rozpoznać ją w oparciu o przepis art. 154 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. art. 155 kpa w zw. § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu oraz decyzji ją poprzedzającej w oparciu o błędny pogląd, iż rozkaz personalny odmawiający ustalenia prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nie stanowi decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, pomimo tego, że decyzja taka stabilizuje sytuację prawną strony i umożliwia ustalenie prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w okresach następnych na podstawie § 5 ust. 5 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, i może być uznana za decyzję, o której mowa w art. 155 kpa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. art. 154 kpa poprzez uchylenie prawidłowej decyzji w oparciu o niezasadne przyjęcie, że organ winien zastosować się literalnej treści wniosku o zmianę ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie utrzymania w mocy rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy ustalenia prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, mimo że prawidłowa analiza treści wniosku powinna prowadzić do konkluzji, że organ zobligowany był do rozpoznania wniosku w trybie art. 155 kpa a nie jak wywodzi to Sąd w trybie art. 154 kpa; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 kpa i art. 155 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego wyroku, ograniczając się do przytoczenia jednego z poglądów doktryny, bez odniesienia się do specyfiki przepisów pragmatyki służbowej policjantów odpowiedzialnych za kwestie związane z ukształtowaniem wysokości uposażenia zasadniczego, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, nie rozważenie kwestii, czy decyzja, której uchylenia strona się domagała miała charakter związany, czy też uznaniowy, co mogło doprowadzić do błędnego ustalenia, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. należało oceniać pod kątem przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa, a nie jak to przyjął organ na podstawie art. 155 kpa. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 155 kpa w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez zastosowanie zawężającej wykładni pojęcia "decyzji na mocy, której strona nabyła prawo", i przyjęcie, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z powodu nieuwzględnienia w wysłudze lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rolnika nie stanowił decyzji, o której mowa w art. 155 kpa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Głównego Policji zasługiwała na uwzględnienie. W zasadzie istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny charakteru rozkazu Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2012r. o odmowie zaliczenia skarżącej okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu służby od którego zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji skoncentrował się na ocenie czy rozkaz odmawiający zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu służby od którego zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest rozstrzygnięciem na mocy którego strona nie nabyła, czy też nabyła prawo w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. i art. 155 K.p.a. i ostatecznie uznał, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb wzruszenia ostatecznej decyzji przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a., a nie jak uczynił to organ tryb z art. 155 K.p.a. Powyższe legło u podstaw uwzględnienia skargi. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji zagadnienie związane z możliwością ( dopuszczalnością ) wzruszenia w w/wym w trybach decyzji nie mających charakteru uznaniowego, a do takich należy zaliczyć rozkaz z dnia [...] kwietnia 2012r. W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębnymi przepisami w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia są unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, mającej zastosowanie do oceny stanu faktycznego w sprawie, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa precyzuje zatem pojęcie "domownika" i wprowadza między innymi wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że możliwość zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby od którego zależy wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od spełnienia przez policjanta ściśle określonych warunków, a nie od uznania organu. Innymi słowy nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja w przedmiocie zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby należy do grupy tzw. decyzji związanych, a więc takich których sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu administracji jest ograniczony do minimum – wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (teza pierwsza wyroku NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1459/97, LEX nr 47884; wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97, LEX nr 48678; wyrok NSA z 1 marca 1996 r., III SA 362/95, M. Pod. 1997, nr 3, poz. 78). Trzeba podkreślić, że ani trybu z art. 154 K.p.a., ani z art. 155 K.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 i art.155 K.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jednakże takiej, na mocy której strona nie nabyła lub nabyła prawo. Niezależnie jednak od kwestii nabycia prawa i nienabycia prawa, różniących przepisy art. 154 i art. 155 K.p.a., tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 K.p.a. Odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 K.p.a. ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 607/19, LEX 784233, z 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, CBOiS, wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 615/17, LEX nr 2457946). Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z resztą bardzo lapidarne wywody Sądu I instancji dotyczące charakteru decyzji w przedmiocie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby, od którego zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta, poczynione wyłącznie w kontekście nabycia przez skarżącą prawa, były zbyteczne, a tym samym nie mogły uzasadniać, jak to uczyniono, uwzględnienia skargi. Dlatego też, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, postanowiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.